（2006-2020年）

调整完善方案

嘉峪关市人民政府

二〇一七年七月

目  录

前言....................................................................................................................... 1

一、总则.............................................................................................................. 2

（一）目的与任务............................................................................................... 2

（二）思路与原则............................................................................................... 5

（三）主要依据................................................................................................... 6

二、调整完善背景............................................................................................. 9

（一）区域概况................................................................................................... 9

（二）土地利用现状......................................................................................... 10

（三）规划实施情况......................................................................................... 10

（四）面临的机遇和挑战................................................................................. 12

三、指标调整与布局优化............................................................................... 15

（一）调整完善指标......................................................................................... 15

（二）规划布局优化......................................................................................... 15

四、耕地与基本农田调整与优化.................................................................. 17

（一）耕地调整与布局..................................................................................... 17

（二）基本农田调整与布局............................................................................. 17

五、建设用地调控与用地安排...................................................................... 19

（一）建设用地控制指标调整......................................................................... 19

（二）建设用地布局优化................................................................................. 20

（三）保障重点建设项目................................................................................. 20

六、土地用途分区与建设用地管制分区调整............................................. 22

（一）土地用途分区调整................................................................................. 22

（二）建设用地管制分区调整......................................................................... 26

七、中心城区规划调整完善.......................................................................... 30

（一）中心城区概况......................................................................................... 30

（二）中心城区指标调整................................................................................. 30

（四）中心城区布局优化................................................................................. 31

八、土地整治安排........................................................................................... 32

（一）土地整治目标......................................................................................... 32

（二）土地整治重点区域................................................................................. 32

九、对县级规划的引导和控制...................................................................... 35

（一）雄关区..................................................................................................... 35

（二）长城区..................................................................................................... 35

（三）镜铁区..................................................................................................... 36

十、规划实施保障措施................................................................................... 37

（一）落实规划目标责任制............................................................................. 37

（二）完善规划实施保障措施......................................................................... 37

（三）加强实施监管与基础建设..................................................................... 39

附表..................................................................................................................... 40

前言

《嘉峪关市土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称《规划》）经省政府批准实施以来，在坚守耕地保护红线、推进节约集约用地、统筹城乡发展、保护和改善生态环境中发挥了重要作用，有效促进了全市社会经济健康稳定发展。但随着新型城镇化战略的提出、华夏文明传承创新区的建设、丝绸之路经济带战略的提出，嘉峪关市土地利用面临着新的形势，需要对嘉峪关市《规划》作出相应调整。

按照国土资源部统一安排部署， 要求各地依据二次调查成果数据，调整耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地规模等，尽快完成各级规划的调整完善，切实维护规划的严肃性和可操作性。同时，嘉峪关市随着国家丝绸之路经济带建设战略的实施，甘肃华夏文明传承创新区建设的开展，全市土地利用面临着新的形势，需要对嘉峪关市《规划》做出相应调整。

根据国土资源部和省国土资源厅部署及《甘肃省土地利用总体规划纲要（2006-2020年）调整完善方案》，编制《嘉峪关市土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案》（以下简称《方案》）。

本次规划调整完善以2014年为调整基期年，目标年为2020年。

一、总则

（一）目的与任务

1、目的

（1）做好规划与二次调查数据相衔接的工作，落实国土资源工作新定位。依据二次调查成果数据，适时调整耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地规划规模等，切实维护规划的严肃性和可操作性。通过规划调整完善将进一步从严保护耕地，大力推进土地节约集约利用，全面落实国土资源工作新定位，对深入推进土地管理改革和发展具有全局意义。

（2）适应经济社会快速发展新战略和生态文明建设力度加大的新需求。党中央、国务院出台了一系列稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险政策措施，实施“三大战略”和新型城镇化规划，启动一批新的重大基础设施项目，提出“十三五”规划建议，为“一带一路”倡议的实施带来了历史新机遇，未来几年嘉峪关建设用地需求仍将处在旺盛时期，为此通过规划调整完善将大大增加规划对发展的保障力。

（3）保障“十三五”时期发展新任务、新目标的“落地”。“十三五”嘉峪关市重新修编了《嘉峪关市城市总体规划（2016-2030年）》，市政府提出“十三五”经济社会发展新的奋斗目标，面对诸多重大任务，做好规划调整完善，维护规划可操作性，提升规划服务水平十分必要。

2、任务

（1）全面客观评估规划实施效果。一是以二次调查成果及其连续变更到2014年的土地数据为基础，遵循统一的标准、分类和要求，开展市、县、乡各级规划的中期评估。二是结合评估结果，深入分析耕地减少过多和建设用地增加过快的原因，有针对性的提出加强管理的措施。三是分析国家和省级发展战略对土地利用规划实施的影响，提出对策建议。

（2）合理调整规划目标和控制指标。规划调整完善的重点是按照《甘肃省土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案》下达的指标，调整耕地、基本农田保护任务和建设用地控制规模。

耕地保护任务的调整，按照实有耕地面积基本稳定、耕地数量质量并重的原则，做到保护优先、应保尽保。除由于国家相关规划确定的生态退耕等因素需要相应核减保有量外，其他耕地原则上都应予以保护。

基本农田保护任务的调整，按照各县（区）基本农田数量和布局基本稳定、优质耕地优先保护的原则，做到数量不减少，质量有提高；同时，与耕地保有量目标调整做好协调。

对于建设用地的调整，以县（区）为单元，依据评估结果，综合考虑资源环境承载力和经济社会发展水平情况，统筹安排各地规划建设用地规模和布局，优化建设用地比例和结构，通过倒逼存量挖潜，促进结构调整和发展转型。

（3）优化土地利用结构和布局。规划调整完善，是为了促进形成更为合理的土地利用空间格局。此次规划调整完善的重中之重就是基本农田和建设用地布局的优化调整，推进“三线”划定工作。

基本农田布局的调整应与永久基本农田划定相衔接，划定永久基本农田保护红线。对于确需调整基本农田布局的地区，必须依据二次调查和耕地质量等别评定成果，遵循耕地保护优先、数量质量并重的原则，对现有基本农田保护任务和空间布局做适当调整。特别是要梳理城市周边、道路沿线未划入基本农田保护区的现有耕地数量、质量及分布情况，联合相关部门进行实地核查，结合城市开发边界和生态保护红线划定，将城市周边、道路沿线应当划入而尚未划入的优质耕地划入基本农田，实行永久保护。

建设用地布局调整，要体现区域协调发展、新型城镇化和新农村建设的战略要求，遵循国家产业政策和供地政策。一是做好与相关规划的协调衔接。布局调整要与城乡统筹发展、生态建设等相关规划充分协调，合理安排生产、生活、生态用地空间，最大限度保护耕地、园地、河流等自然生态用地，促进形成规模适度、布局合理、功能互补的城镇空间体系。二是严格控制城市规模，推进城市开发边界和生态保护红线划定工作。三是适应城乡统筹发展和新农村建设需要，结合农村土地综合整治，促进农村居民点向集镇、中心村集中。四是合理调整产业用地结构，保障基础设施用地，优先安排社会民生、扶贫开发和战略性新兴产业用地，严禁为产能过剩行业新增产能项目供地。

（二）思路与原则

1、总体思路

分层分级有序开展规划调整。根据省级调整方案，依次开展市级和乡级规划调整，市级规划重点调整耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地等约束性指标，乡级重点依据上级规划调整结果做出相应调整，并结合实际开展规划布局的调整完善。

依据2014年土地利用现状调查成果开展规划调整。耕地和基本农田保护目标调整应在分析土地调查成果的基础上，综合考虑国家新的规划和政策。规划布局调整要依据最新的土地调查成果，综合考虑新型城镇化发展、开发边界划定、生态保护红线划定等因素，结合当地实际合理优化布局。

2、 调整原则

（1）总体稳定，局部微调。坚持规划确定的指导原则、规划目标和主要任务基本不变；局部调整完善规划，增加耕地和基本农田保护任务，优化建设用地布局，提高规划的科学性和可操作性。

（2）应保尽保，量质并重。确保耕地数量基本稳定，质量不下降，优质耕地除实施国家相关规划难以避让的以外，均划入基本农田，实行永久保护。

（3）节约集约、优化布局。统筹增量与存量建设用地，遏制建设用地过度外延扩张，合理调整用地结构和布局，统筹安排生产、生活、生态用地，优化国土空间开发格局。

（4）统筹兼顾、突出重点。强化调整完善的针对性和实效性，重点做好中心城区耕地和基本农田调整，优化建设用地布局，完善政策措施，落实 “十三五”建设用地安排。

（5）加强协调，充分衔接。坚持科学论证、标准统一、公众参与、民主决策，强化与“十三五”规划等相关规划的协调，做好与上下级规划的衔接，推进永久基本农田红线、城市开发边界和生态保护红线划定，探索“多规合一”，完善土地用途和国土空间管制制度。

（三）主要依据

1、法律、法规

（1）《中华人民共和国土地管理法》；

（2）《中华人民共和国城乡规划法》；

（3）《中华人民共和国环境保护法》；

（4）《中华人民共和国土地管理法实施条例》；

（5）《基本农田保护条例》；

（6）《土地利用总体规划管理办法》。

2、政策文件

（1）《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）；

（2）国土资源部办公厅《关于印发<土地利用总体规划调整完善工作方案>的通知》（国土资厅函〔2014〕1237号）；

（3）国土资源部办公厅 农业部办公厅《关于印发〈重点城市周边永久基本农田划定任务论证审核工作方案〉的通知》（国土资厅发〔2016〕3号）；

（4）国土资源部《关于印发全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）调整方案的通知》（国土资发〔2016〕67号）；

（5）国土资源部办公厅《关于做好土地利用总体规划调整完善工作的通知》（国土资厅函〔2016〕1096号）；

（6）《国土资源部关于印发<自然生态空间用途管制办法（试行）>的通知》（国土资发〔2017〕33号）；

（7）甘肃省国土资源厅《关于开展土地利用总体规划调整完善工作的通知》（甘国土资规发〔2015〕86号）；

（8）甘肃省国土资源厅《关于进一步做好土地利用总体规划调整完善工作的通知》（甘国土资规发〔2016〕97号）；

（9）甘肃省国土资源厅《关于抓紧做好市县级土地利用总体规划调整完善成果上报工作的通知》（甘国土资规函〔2016〕135号）；

（10）甘肃省国土资源厅 甘肃省农牧厅《关于印发甘肃省市级永久基本农田划定方案论证审核工作方案的通知》（甘国土资发〔2016〕180号）；

（11）甘肃省国土资源厅《关于预下达土地利用总体规划调整指标的通知》（甘国土资规函〔2016〕115号）；

（12）《甘肃省国土资源厅关于明确土地利用总体规划调整完善和建设项目用地预审中涉及保护区有关事项的通知》（甘国土资规发〔2017〕15号）。

3、相关标准

（1）《市（地）级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1023-2010）；

（2）《市（地）级土地利用总体规划制图规范》（TD/T1020-2008）；

（3）《市（地）级土地利用总体规划数据库标准》（TD/T1026-2010）；

（4）《县级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1024-2010）；

（5）《县级土地利用总体规划制图规范》（TD/T1021-2009）；

（6）《县级土地利用总体规划数据库标准》（TD/T1027-2010）；

（7）《乡（镇）土地利用总体规划编制规程》（TD/T1025－2010）；

（8）《乡（镇）土地利用总体规划制图规范》（TD/T1022－2009）。

4、相关规划

（1）《嘉峪关市土地利用总体规划（2006－2020年）》；

（2）《嘉峪关市城市总体规划（2016—2030年）》；

（3）《嘉峪关市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。

二、调整完善背景

（一）区域概况

嘉峪关市位于甘肃省西北部的河西走廊中段，东距省会兰州758公里，西连石油城玉门市，至新疆哈密650公里，南依祁连山与肃南裕固族自治县接壤，与青海相距300余公里，北枕黑山，与酒泉金塔县、酒泉卫星发射基地和内蒙古额济纳旗相连接，中部为酒泉绿洲西缘。中心位置为东经98°17＇，北纬39°47＇。全市海拔在1412－2722米之间，绿洲分布于海拔1450－1700米之间，城市中心海拔1462米，境内地势平坦。

嘉峪关市是依托西北最大的钢铁联合企业－酒泉钢铁（集团）公司（酒钢），发展起来的一座新型工业城市，1965年设市，1971年为省辖市，现辖长城区、镜铁区、雄关区3个区。2014年，全市常住人口为24.13万人，城镇人口22.54万人，城镇化率为93.41%。全市实现生产总值243.1亿元，比上年增长10.0%。其中，第一产业增加值4亿元，增长5.3%；第二产业增加值169.7亿元，增长11.3%；第三产业增加值69.4亿元，增长5.8%。三次产业结构为1.6∶69.8∶28.6。全年城镇居民人均可支配收入26894元，比上年增长10.7%；城镇居民消费性支出17152.95元，增长9.76%；城镇居民家庭食品消费支出占消费总支出的比重为36.39%。农民人均纯收入13809.4元，增长11.8%；农村居民人均生活消费支出10373.42元，增长10.9%；农村居民家庭食品消费支出占消费总支出的比重为35.04%。

（二）土地利用现状

根据2014年土地利用变更调查成果，嘉峪关市土地总面积122416.53公顷，其中农用地面积14114.15公顷，占土地总面积的11.53%；建设用地面积14608.73公顷，占土地总面积的11.93%；其他土地面积93693.65公顷，占土地总面积的76.54%。

1、农用地

农用地中耕地面积6782.73公顷，占农用地面积的48.06%；园地面积2938.76公顷，占20.82%；林地面积1086.75公顷，占7.70%；牧草地面积941.91公顷，占6.67%；其他农用地面积2364.00公顷，占16.75%。

2、建设用地

建设用地中城乡建设用地面积12060.26公顷，占建设用地面积的82.56%；交通水利用地1970.16公顷，占13.49%；其他建设用地面积578.31公顷，占3.96%。

3、其他土地

其他土地中水域面积511.37公顷，占其他土地总面积的0.55%；自然保留地93182.28公顷，占其他土地总面积的99.45%。

（三）规划实施情况

1、规划控制目标

（1）省级规划下达嘉峪关市的各项用地规模指标

《甘肃省土地利用总体规划（2006-2020年）》对嘉峪关市主要用地指标安排如下：

耕地保有量目标为4100公顷，基本农田面积3500公顷，建设用地总规模目标为16953公顷，城乡建设用地规模目标为7813公顷，新增建设用地3474公顷，其中占用耕地141公顷。

（2）市级规划对省级规划下达指标的落实情况

市级规划落实耕地保有量7095.82公顷，基本农田保护面积3921.27公顷，建设用地总规模目标为14906.3公顷，城乡建设用地规模目标为13589.75公顷，新增建设用地3937.76公顷，其中占用耕地209.62公顷。

2、主要控制指标实施情况

根据对《嘉峪关市土地利用总体规划（2006-2020年）》评估结果显示，规划实施以来，嘉峪关市以《规划》为依据，以土地用途管制为手段，严格土地利用管理。《规划》在严格保护耕地和基本农田的同时，合理划定城镇发展、产业发展空间，协调平衡农业、城乡建设、基础设施建设等各项用地的需求，实现了土地节约集约利用。规划实施至2014年，全市耕地面积为6782.73公顷，与2009年相比，增加了135.50公顷，高于规划耕地保有量目标（4100公顷）；基本农田保护面积为3921.27公顷，完成了规划确定的3500.00公顷的基本农田保护目标。全市建设用地总规模14608.73公顷，比2009年增加了3425.50公顷，比规划目标少297.57公顷；全市城乡建设用地规模12060.26公顷，比2009年增加了3113.39公顷，比规划目标少1529.49公顷；全市实际新增建设用地和新增建设用地占用耕地规模分别为3425.50公顷和51.96公顷，分别占规划目标的86.99%和24.79%，均控制在规划目标的范围内，且新增建设用地占用耕地规模未超出阶段目标。全市积极实施土地开发复垦整理项目新增耕地258.52公顷，完成规划目标的61.26%，完成情况理想。

3、规划实施评估结论

《规划》强化了对耕地特别是基本农田的保护，有效地保护了基本农田，保障了粮食安全；控制了建设用地总规模，提升了土地产出水平，保障了社会经济发展对建设用地合理需求，促进了经济社会的可持续发展；促进了生态环境的改善，增强了全社会按规划使用土地和管理土地的意识。

同时，《规划》中也存在一些需要迫切解决的问题，新增建设用地指标与建设用地规模指标不匹配、乡镇之间用地指标缺乏统筹调剂机制；农村建设用地整理潜力大，整治难度不断加大；建设用地各级指标落实存在不一致；土地利用总体规划与城市总体规划冲突的现象越来越突出；新增建设用地未完全遵守空间用途管制，部分用地与规划不符等。

（四）面临的机遇和挑战

1、未来土地利用面临的机遇

（1）国家加快推进“一带一路”建设，为嘉峪关市今后经济社会发展带来难得机遇。随着丝绸之路经济带建设进入实质性推进阶段，沿线国家和地区的经贸往来更加活跃，人文交流更加频繁，中央对西部地区的政策倾斜和支持力度将进一步加大，“中国制造2025”、“互联网+”和发展信息技术、新能源、新材料等政策红利将加速释放。全省经济、文化、生态三大战略平台的政策效应逐步显现，“3341”项目工程、“1236”扶贫攻坚、“6873”交通突破行动等深入推进，对嘉峪关市争取项目建设、加强区域合作、扩大开放开发带来了发展新契机，为保持经济平稳健康发展提供了新空间。

（2）经过多年的开发建设，特别是近十年的快速发展，嘉峪关市经济总量不断扩大，基础设施全面改善，产业结构得到优化，产业转型后发展重点更加突出，环境质量更加优良，交通及区位优势逐步提升，城市承载力、集聚力、带动力显著增强。统计数据显示，嘉峪关市小康实现程度位居全省前列，并且随着城乡一体化试点工作进程的加快、基础设施的完善和社会保障水平的提升，将带动产业发展、农民增收，在全省率先实现城乡一体化。

（3）嘉峪关市处于工业化中期，随着钢铁、电解铝等行业持续化解过剩产能，嘉峪关市调整产业结构的任务将更加繁重；从全面小康的实现程度看，嘉峪关市第三产业、居民消费支出、公共服务等方面还存在短板。新常态下，经济发展必须立足国家和全省发展大局，准确把握发展内涵的深刻变化，全面贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，努力在转型升级上取得新突破，在发展动力上实现新转换。

2、未来土地利用面临的挑战

（1）建设用地供需矛盾突出。面临诸多发展机遇，嘉峪关市迎来前所未有的加速发展期，规划期城镇化进程将进一步加快，未来城镇用地需求量必将保持较高水平。但由于《规划》编制时确定的建设用地指标有限，规划实施后期各项规划指标剩余量已不能满足城镇建设、产业发展等用地需求，供地保障水平与社会经济发展水平出现不相适应的局面，建设用地供给量与需求量矛盾突出。

（2）土地利用与生态环境保护的协调性有待加强。嘉峪关市地貌类型多样，生态环境复杂， 面对跨越式发展的战略机遇期，嘉峪关市协调土地利用与生态建设的难度加大。全市在促进人与自然和谐相处方面存在较多困难，环境对社会经济发展的制约力增强，土地利用与生态环境保护的协调性有待加强。

三、指标调整与布局优化

（一）调整完善指标

根据《甘肃省土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案》下达指标，全市至2020年耕地保有量4847公顷，基本农田保护面积3933公顷，建设用地总规模16460公顷，城乡建设用地控制规模13557公顷，新增建设用地2320公顷，新增建设占用耕地83公顷，人均城镇工矿用地指标419平方米，土地整治补充耕地义务量83公顷。

（二）规划布局优化

1、完善生产、生活、生态空间用地结构

（1）通过城市周边永久基本农田划定和现行基本农田布局的优化调整，确定基本农田保护“红线”，引导耕地与基本农田向立地条件好、农田设施完备、农业产业化水平高的区域集中布局，促进基本农田质量有所提升，构建耕地与基本农田保护新格局。

（2）按照新型城镇化和新农村建设的战略，合理控制城镇发展规模，划定城镇开发边界，优化完善“一心、两轴、三组团”的空间布局结构。协调城乡生产、生活、生态空间的配置，重点发展城镇发展带上的雄关区、长城区、境铁区等三个重点镇和团结村、文殊村、黄草营村、野麻湾村、观蒲村等五个中心村。引导人口经济向生态环境容量较高的区域配置，促成相对集中、生态环境良好城乡建设格局。

（3）落实生态文明建设目标，加强区域资源环境承载力评估，明确“生态红线”空间结构，将自然保护区、风景名胜区、公益林、饮用水源保护区、重要湿地等生态重点区域纳入生态保护“红线”区域。

2、保障“十三五”城乡发展和重点项目建设空间

（1）按照《嘉峪关市城市总体规划（2016-2030年）》，推进国家重要的冶金和先进制造业基地，区域性交通枢纽和物流中心，省域次中心城市，丝绸之路重要的旅游目的地城市建设目标和“十三五”重大项目安排，为丝路建设、产业提升、设施改善、生态建设、民生改善、创新驱动、文化旅游、致富小康提供支持。

（2）规划调整完善涉及交通水利基础设施重大项目，主要包括铁路、高速公路、国道省道、机场、水利、能源、电力、环保、旅游项目等。

四、耕地与基本农田调整与优化

（一）耕地调整与布局

根据省级调整方案，全市至2020年耕地保有量调整为4847公顷，调整后，全市的耕地保有量指标与省级调整方案一致，仍为4847公顷。

各区指标分解参照省调整方案相关思路，以2014年现状耕地面积为基础，综合考虑扣减占补平衡储备库耕地及其他特殊因素等相关耕地面积。各区在调整完善中，按照耕地保护目标责任制，逐级落实耕地保护目标，根据下达的耕地保有量任务，对集中连片、有良好水利条件与水土保持设施的耕地优先布局，同时考虑农业结构调整等耕地减少因素，调整耕地空间布局，确保数量、质量，全面完成耕地保护任务，最终确定各区2020年耕地保有量目标。

（二）基本农田调整与布局

1、基本农田目标调整

根据省级调整方案，全市2020年基本农田保护面积调整为3933公顷，调整后，基本农田保护目标与省级调整方案一致，基本农田保护率为81.14%。

根据嘉峪关市实际情况，结合“十三五”规划用地情况，最终全市划定永久基本农田面积为3934.13 公顷，达到上级下达指标要求。按地类统计划定基本农田全部为水浇地； 按坡度统计划定基本农田全部小于≤2°；按划定后质量等（国家利用等）统计划定基本农田10等面积3489.08公顷，占全市划定基本农田总面积的88.69%；11等面积445.05公顷，占全市划定基本农田总面积的11.31%，全市基本农田划定后平均等级为10.11等。

按照数量和布局基本稳定、优质耕地优先保护的原则对基本农田进行调整，在《规划》确定的基本农田保护面积的基础上，耕地保有量增加的区，将增加耕地保有量中的优质耕地划入基本农田；耕地保有量下降的区，扣除纳入生态退耕范围及重点建设项目难以避让的基本农田等，根据耕地保有量调整变化情况对基本农田保护面积进行调整。

2、基本农田布局优化

基本农田保护面积雄关区未发生变化，镜铁区和长城区增加，增加的主要原因是甘肃省给嘉峪关市下达基本农田保护面积指标比调整前增加了12公顷，以上两区总耕地面积占到嘉峪关市总耕地面积的87.93%，并且耕地集中连片程度较高，因此将嘉峪关市新增的基本农田保护面积分解到上述区中。

五、建设用地调控与用地安排

（一）建设用地控制指标调整

根据省级调整方案，全市建设用地总规模指标的净增量1851公顷，调整后，到2020年全市建设用地总规模控制在16460公顷。

全市建设用地类指标共包含8个，分别为建设用地总规模、城乡建设用地规模、城镇工矿用地、交通水利及其他建设用地，新增建设用地、新增建设占用农用地、新增建设占用耕地、人均城镇工矿用地，均与省级调整方案下达目标保持一致。各区指标分解参照国土资源部和省级调整方案指标测算分解思路，以2014年各建设用地指标执行情况为基础，增加2015-2020年用地需求量从而确定2020年规划目标，用地需求测算主要参照近年来建设用地增长速度进行科学预测。

1、城乡、城镇工矿等指标调整

到2020年，全市城乡建设用地、城镇工矿用地、交通水利及其他建设用地分别控制在13557公顷、12907公顷、2903公顷。2014年全市城乡、城镇工矿、交通水利及其他建设用地现状面积分别为12060公顷、11296公顷、2548公顷，2015-2020年全市还可增加规模分别为1497公顷、1611公顷、354公顷，年均增加规模分别为249公顷、269公顷、59公顷。

2、新增建设用地指标调整

省级调整方案下达全市后6年建设用地新增量为2320公顷，与上级下达1851公顷净增量相比存在469公顷存量挖潜量。截止2014年末，全市新增建设用地、新增建设占用耕地已使用3847公顷、52公顷。调整后，到2020年全市新增建设用地调整为6176公顷，新增建设占用耕地135公顷。

对于建设用地增量缺口，各区需通过存量建设用地挖潜保证用地需求，具体方法包括废弃农村居民点用地复垦、城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦、闲置土地及批而未用土地盘活利用等。存量挖潜量分解以各区用地需求为基础，结合人均城镇工矿用地、人均农村居民点用地现状等因素确定。

3、人均城镇工矿用地指标调整

2014年全市人均城镇工矿用地现状为501平方米，到2020年，规划全市人均城镇工矿用地面积控制在419平方米以内。

（二）建设用地布局优化

以提高国土空间利用效率为宗旨，推动城镇化发展由外延扩张向内涵提升转变，尊重自然格局，减少对自然的干扰和损害，坚持产城融合发展，构建“一心、两轴、三组团”的空间布局结构。“一心”——嘉峪关中心城区；“两轴”——城市综合发展轴、滨河发展轴；“三组团”——峪泉城乡统筹发展组团、新城城乡统筹发展组团、文殊城乡统筹发展组团。

（三）保障重点建设项目

规划重大建设项目包括甘肃省土地利用总体规划中已确定的重点建设项目和嘉峪关市相关规划确定的重点交通、水利、能源、矿产、环保等建设项目。共计安排重点项目42项。

据市政府“十三五”规划提出的能源交通水利及其他建设项目清单，按照“保障重点、有序发展”原则，对规划安排的重点建设项目列表做出新的调整。调整后的重点建设项目共计57个。按类型划分有交通重点项目13个，水利重点项目6个，能源项目7个，电力项目7个，环保项目4个，旅游综合开发项目20个。

六、土地用途分区与建设用地管制分区调整

（一）土地用途分区调整

根据土地用途管制的需要以及嘉峪关市社会经济发展的客观要求和土地管理目标，将全市土地用途的管制区分为：基本农田保护区、一般农地区、城镇村建设用地区、独立工矿区、生态环境安全控制区、自然与文化遗产保护区、林业用地区和牧业用地区。

1、基本农田保护区

基本农田保护区是嘉峪关市农村人口、优质农田、特色产业和城镇建设的集中分布区域，区域面积4130公顷，占土地总面积的3.37%。主要包括：雄关区、长城区、镜铁区集中连片的优质耕地。

土地利用管制导则：严格控制基本农田保护区内的耕地转变用途；能源、交通、水利、军事设施等重点项目选址确实无法避开基本农田保护区，涉及农用地转用或征用土地的，必须报国务院批准。经国务院批准占用基本农田的，当地人民政府应按国务院的批准文件修改土地利用总体规划，并补划数量与质量相当的基本农田；加大基本农田的质量建设力度，配套建设直接为基本农田服务的农村道路、农田水利、农田防护林及其他农业设施，提高基本农田综合生产能力；区内非农建设用地和其他零星农用地应当优先整理、复垦或调整为基本农田；不得破坏、污染区内土地，不得在区内进行建窑、建坟、挖沙、采石等破坏基本农田的活动；区内一般耕地和优质园地未被建设占用之前，应依照基本农田管制和建设政策进行管护。

2、一般农地区

是指基本农田集中区以外，以发展农业、林业、牧业为主的区域。区域面积6134公顷，占土地总面积的5.01%。

土地利用管制规则：区内土地主要用于农业生产。控制区内的耕地转变用途，非农业建设经批准占用区内耕地的，实行“占一补一”及先补后占制度；加强对林地的管理，制定相应的管理制度；鼓励对该区内的农村居民点用地进行整理，逐步整治空心村，增加区内的有效耕地面积；加强水土保持能力建设，提高生态环境容量。

充分发挥各区资源和比较优势，大力发展畜禽规模养殖、特色果产业和高原蔬菜生产，引导和促进农产品生产向优势产区集中，加快形成规模化、集约化的生产基地。

3、城镇村建设用地区

城镇村建设用地区区域面积12727公顷，占土地总面积的10.4%。

该区是规划期内推进全市工业化城镇化的国土空间。按照统筹城乡、合理布局、节约土地、完善功能、以大带小的原则，以增强综合承载能力为重点，以嘉峪关市中心城区为依托，促进各具特色的小城镇集约发展，形成布局合理、梯度有序、功能明确嘉峪关市城镇发展体系。区内大力发展现代工业，建设人口居住区、交通及其他城市基础设施和公共服务设施，促进各类工业向工业园区集聚，人口向城镇集聚。

4、独立工矿区

独立于村镇之外的能源重化工基地、大中型矿山等以工业发展为主的区域，面积644公顷，占土地总面积的0.53%。

土地利用管制规则：区内土地主要用于矿产开采区用地，区内不安排居民用地和大型建筑物用地；区内各类用地的安排必须符合矿上建设规划；有计划进行矿山环境综合治理，采空区塌陷稳定后及时进行土地复垦；区内矿山建设尽量利用低效、闲置、废弃地，提高土地利用效率；确保生产安全的情况下，充分利用现有农用地进行农业生产，发挥土地的最大效益。

5、自然与文化遗产保护区

指已经依法认定的各种自然保护区的核心区、森林公园、湿地公园等，区域面积763公顷，占土地总面积的0.62%。

土地利用管制规则：严格控制非农建设，提高生物多样性，维持区域内生态平衡，注重自然、人文环境相互协调；除与保护需要直接相关的建设外，禁止其他各类建设及破坏生态资源的行为；作为构筑生态安全屏障的国土空间，严格控制风景旅游区内的建设用地规模，根据旅游资源环境容量和景观协调等要求，引导旅游用地建设；逐步减少自然保护区内的人口，引导人口向城市发展地区和中心村镇居民区有序转移。

6、生态环境安全控制区

包括嘉峪关市河流滩涂湿地、水源保护地、城镇地质灾害重点区和未利用地区等，面积95646公顷，占全市土地总面积的78.12%。

生态环境安全区用地管制规则：对生态恢复区实行强制性保护和限制性开发。区内禁止城镇、工业和农村居民点建设，禁止破坏生态的农牧业开发；加强造林绿化，增强地质灾害区的搞灾能力和水源地的保持水土能力；在植被生态恢复后，在确保生态环境不再遭受破坏的前提下，可考虑适度发展旅游等其他功能。严格控制土地污染源，加强土地污染控制力度，禁止不达标准的污水用于农田灌溉。

7、林业发展区

林业用地区包括现有林地和已列入生态保护实施项目的造林地和规划期实施造林的土地等。规划期末全市林业用地区为1279公顷，占全市土地总面积的1.04%。

林业用地区管制规则：区内土地主要用于林业生产，以及直接为林业生产和生态建设服务的营林设施；区内现有非农业建设用地应按适宜性调整为林地或其他营林设施用地，规划期内调整确有困难的可保留现状但不得扩大面积；区内零星耕地因生态建设需要可退耕转化为林地；未经批准禁止占用区内土地进行非农业建设，禁止占用区内土地进行毁林开垦、采石、挖沙、取土等活动。

8、牧业发展区

现有成片的天然、人工和改良草地包括列入生态保护和建设实施项目的草地以及规划期调整为牧草地的土地。规划期末牧业用地区1108公顷，占全市土地总面积的0.91%。

牧业用地区管制规则：区内土地主要用于牧业生产，以及为牧业生产和生态建设服务的牧业设施；区内现有非农业建设用地应按适宜性调整为牧草地或其他类型的牧业设施用地，规划期内调整确有困难的可保留现状但不得扩大面积；未经批准禁止占用区内土地进行非农业建设，禁止占用区内土地进行开垦、采石、挖沙、取土等破坏草原植被的活动。

（二）建设用地管制分区调整

以建设生态城市和可持续发展为目标，对城镇区域土地适宜性进行评价，因地制宜地将中心城区和各区规划建设区内土地划分为允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区，划定城乡建设用地规模边界、城乡建设用地扩展边界和禁止建设用地边界，加强对城乡建设用地的空间管制。

1、允许建设区

城乡建设用地规模边界所包含的范围。是规划期内新增城镇、工矿、村庄建设用地规划选址的区域，也是规划确定的城乡建设用地指标落实到空间上的预期用地区。调整后全市允许建设区面积共计13557公顷，占土地总面积的11.07%。

本区空间管制规则：区内土地主导用途为城、镇、村或工矿建设发展空间，具体土地利用安排应与依法批准的相关规划的衔接。区内新增城乡建设用地受规划指标和年度指标约束，统筹增量与存量用地，确保土地节约集约利用；规划实施过程中，允许建设区面积不改变的前提下，其空间布局形态可依程序进行调整，但不得突破建设用地扩展边界；允许建设区边界的调整，须报规划审批机关同级国土资源管理部门审查批准。

2、有条件建设区

城乡建设用地规模边界之外，扩展边界以内范围。在不突破规划建设用地规模控制指标的前提下，区内土地可以用于规划建设用地区的布局调整。按照保护资源与环境优先、有利于节约集约用地的要求划定的区域，调整后全市有条件建设区面积17624公顷，占土地总面积的14.10%。

本区空间管制规则：区内严格避让优质耕地和重要的生态环境用地，城镇工矿（或农村居民点）用地按允许建设区的要求进行管理，区内线性基础设施用地和其他独立建设用地按照管制建设区的要求进行管理；在城镇工矿、农村居民点用地规模控制指标已经用完、且所有约束指标没有被突破的前提下，报经规划审批机关同级国土资源管理部门审查批准，区内土地安排可用于实施城乡建设用地增减挂钩（或农村居民点缩并）的新增建设用地；区内新增城镇工矿（或农村居民点）用地受年度计划指标约束，并与拆并建设用地规模挂钩，实行“先拆后建”；区内建设占用的耕地，必须严格依靠辖区范围内的旧村庄拆并复垦补充；区内土地符合规划的，可依程序办理建设用地审批手续，同时相应核减允许建设区用地规模。扩展边界尽量采用主要河流、高速公路、铁路、绿化带、山体等具有明显隔离作用的地物，规划期内建设用地扩展边界原则上不得调整，如需调整按规划修改处理，严格论证，报规划审批机关批准。

3、限制建设区

在建设用地扩展边界和禁止建设区之间的土地，划定为农业生产为主的限制建设区。辖区范围内除允许建设区、有条件建设区、禁止建设区外的其他区域。是城、镇、村、工矿的合理隔离带。主要包括耕地、园地、林地、牧草地等类型。调整后全市限制建设区面积87565公顷，占土地总面积的71.53%。

本区空间管制规则：区内土地主要用途为农业生产空间，是开展土地整理复垦和基本农田建设的主要区域。区内不得进行城、镇、村建设，严格控制线性基础设施和独立建设项目用地。区内新增建设用地受规划指标和年度计划指标双重约束，禁止城、镇、村新增建设，严格控制线性基础设施和独立建设新增用地。

4、禁止建设区

禁止建设用地边界所包含的空间范围，主要有长城旅游文化景区，魏晋墓保护区，水源保护地，新城草湖的湿地生态区域。调整后全市禁止建设区面积约为3670公顷，占土地总面积的3.00%。

本区空间管制规则：区内土地的主导用途为生态与环境保护空间，严格禁止与主导功能不相符的各项建设。除法律法规另有规定外，规划期内禁止建设用地边界不得调整；区内土地整理复垦开发与建设项目用地，须报规划审批机关同级土地管理部门组织项目选址和用地的论证。

七、中心城区规划调整完善

（一）中心城区概况

中心城区是嘉峪关市的政治、经济和文化中心，《规划》确定中心城区具体控制边界为：北：北环路以北800米；西：峪新路-嘉黄路-G312-火车站；南：讨赖河北岸-规划金巷路-市域边界；东：嘉东工业园-水渣封存场，总控制面积16492公顷，占全市土地总面积的13.47%。规划2020年建设用地控制在11016公顷以内，人均用地279平方米。

（二）中心城区指标调整

1、城市建设规模调整

本次规划调整完善，依据城市周边永久基本农田划定成果，与“城市总体规划”的建设用地布局衔接后，对土地利用总体规划中心城区建设用地布局进行了调整，确定中心城区建设用地控制规模为10500公顷。

2、基本农田保护面积调整

嘉峪关市中心城区城市周边范围内因重点建设项目急需落地或地类不符合划定要求等原因对基本农田布局进行了调整，同时按照“范围不变、面积不减”的原则，在城市周边范围内进行了补划。

（1）划定面积。依据中心城区永久基本农田划定成果，调整后中心城区范围内划定永久基本农田452.43公顷。

（2）划定形态。中心城区永久基本农田调整都是严格按照国家及省上相关要求执行，以嘉峪关市社会经济与生态建设需求为原则，没有随意调整基本农田的布局及面积的现象。调整后的永久基本农田与周围山体、河流、林地一起形成城市开发、生态屏障的实体边界，防止城市无序蔓延。

（四）中心城区布局优化

与《城市总体规划》用地方向一致，优化完善“两轴三片区、两心八组团”的中心城区空间结构。两轴：城市发展主轴和城市发展次轴；三区：即老城片区、新区片区和工业片区；两心：嘉峪关老城区服务中心和新城区服务中心；八组团：老城组团、新城组团、酒钢循环经济产业组团、关城文化遗产组团、嘉东企业创业组团、嘉南高铁组团、国际空港组团、讨赖河组团。

按照管住城乡建设用地总量、盘活存量的目标，划定允许建设区10500公顷，同时考虑规划实施中的不确定性，适当安排城市建设弹性空间（有条件建设区），划定有条件建设区2625公顷，划定限制建设区1792公顷，划定禁止建设区1575公顷。

八、土地整治安排

（一）土地整治目标

依据规划确定的土地利用总体目标和任务，紧密结合土地整治专项规划，加快推进高标准基本农田建设、全面提升耕地数量质量保护、有序开展城乡建设用地整治、加大实施损毁土地复垦，确保土地利用总体规划确定的土地利用目标、任务顺利实现。

（二）土地整治重点区域

1、高标准基本农田重点建设区

高标准基本农田重点建设区安排高标准基本农田建设项目8个，分别位于长城区横沟村、新城村、野麻湾村、长城村、观蒲村及泥沟村；境铁区的文殊村、塔湾村及冯家沟村；雄关区的安远沟村。建设总面积2450.76公顷。通过进一步提高耕地平整度，高标准建设灌溉与排水等配套设施，形成抗旱防涝、高产稳产、集中连片、成规模的高标准基本农田保护示范区。

2、废弃工矿建设用地复垦区

废弃工矿建设用地复垦区实施嘉峪关市红柳沟砖厂整理复垦项目1个，整治规模12.17公顷。对于规模小、零散或单独分布的综合效益差的工矿用地，制定计划逐步关停，复垦为农用地，并纳入土地整理范围。

3、宜耕后备土地资源开发区

宜耕后备土地资源开发区实施宜耕未利用地开发项目3个，分别位于长城区横沟村、泥沟村以及木兰城，开发总规模178.3公顷。对适宜开发为耕地的地块，采取先进工程技术和生物措施，通过土地平整与改造、配套完善农田水利设施、修建田间道路、营造防护林等措施，增加有效耕地面积，逐步改善土壤环境，提高耕地质量。

4、生态退耕还草区

生态退耕还草区实施退耕还林还草项目1个，位于嘉峪关市长城区泥沟村退耕还草面积142.公顷。从保护和改善生态环境出发，将易造成水土流失的耕地，按照适地种植的原则，因地制宜的退耕还林还草。

5、农村建设用地重点整治区

农村建设用地重点整治区实施农村建设用地整治项目9个，分别为长城区横沟村、长城村、新城村、泥沟村、观蒲村等5村社区服务中心建设土地整治项目，境铁区塔湾村、河口村、冯家沟村、石桥村等4村社区建设项目，雄关区建制镇基础设施及环境建设试点项目，整治总规模648.19公顷。

6、城镇工矿建设用地重点整治区

城镇工矿建设用地重点整治区实施城镇工矿建设用地整理项目5个，整治总面积246公顷，分别为嘉峪关市工业园区低效建设用地整理项目，整治面积27.5公顷；建林街区改造项目，整治面积80.47公顷；绿化街区改造项目，整治面积62.1公顷；雍平街区改造项目，整治面积29.13公顷；四化街区改造项目，整治面积46.8公顷。

7、综合整治重点区

综合整治重点区实施设施农业种植生态园建设项目，境铁区农业示范园区道路绿化及周边防护林建设，雄关区黄草营村养殖园区基础设施建设及周边绿化等郊野公园及新型农业示范园区建设项目及草湖湿地景区、丝绸之路文化博览园文化旅游及生态建设综合开发整治项目，整治总规模877.43公顷。

九、对县级规划的引导和控制

嘉峪关市辖雄关区、长城区和镜铁区三个区。按照省厅指标方案，在进一步调研和需求预测基础上，嘉峪关市对各区分解下达耕地保有量与基本农田保护任务、建设用地控制规模等指标。

按照省厅指标方案，为了落实本规划确定的耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模、城乡建设用地规模、新增建设用地指标、新增建设占用耕地指标、土地整治补充耕地义务量、人均城镇工矿用地等规划指标，促进各区和城乡统筹协调发展，确保各项规划目标的顺利实现，根据各区资源和环境禀赋条件、经济社会发展基础、发展定位和发展战略，通过科学测算和上下衔接，分别确定了嘉峪关市三个区的规划控制指标。嘉峪关市各区规划控制指标如下：

（一）雄关区

到2020年，嘉峪关市雄关区耕地保有量保持在575公顷以上，基本农田保护面积保持在445.05公顷以上；建设用地规模控制在4997公顷以内，其中城乡建设用地规模控制在4243公顷以内，人均城镇工矿用控制在419平方米以内。2015—2020年全区新增建设用地控制在893公顷以内，新增建设用地占用耕地控制在32公顷以内。

（二）长城区

到2020年，嘉峪关市长城区耕地保有量保持在3057公顷以上，基本农田保护面积保持在2291.96公顷以上；建设用地规模控制在6094公顷以内，其中城乡建设用地规模控制在5272公顷以内，人均城镇工矿用控制在419平方米以内。2015—2020年全区新增建设用地控制在619公顷以内，新增建设用地占用耕地控制在22公顷以内。

（三）镜铁区

到2020年，嘉峪关市镜铁区耕地保有量保持在1215公顷以上，基本农田保护面积保持在1197.13公顷以上；建设用地规模控制在5369公顷以内，其中城乡建设用地规模控制在4042公顷以内，人均城镇工矿用控制在419平方米以内。2015—2020年全区新增建设用地控制在808公顷以内，新增建设用地占用耕地控制在29公顷以内。

十、规划实施保障措施

（一）落实规划目标责任制

1、切实落实规划目标责任

按照相关法律法规，实行土地利用规划实施问责制，县（市）、区及乡（镇）政府主要负责人要对本行政区域内的耕地与基本农田保护和节约集约用地情况负总责。建立规划实施评价考核办法，把土地利用总体规划实施纳入县（市）、区及乡（镇）政府评价考核体系。

2、加强与相关规划的统筹衔接

将土地利用总体规划纳入国民经济和社会发展规划与计划体系，具体落实分解下达的各项土地利用调控指标，制定相应政策措施，确保规划目标实现。严格依据土地利用总体规划，从严审查各类规划的用地规模和标准，切实落实土地用途管制制度。相关规划在用地规模和总体布局安排上必须与土地利用总体规划相衔接，符合保护耕地和节约集约用地的要求。

（二）完善规划实施保障措施

1、强化建设项目用地规划预审

加强和完善建设项目批准（核准）前的土地规划审查和许可，凡不符合土地利用总体规划的，不得通过用地预审。建立和完善建设项目审批部门协调联动机制与信息共享机制，项目建设单位申报审批或核准需要申请使用土地的建设项目时，必须附具土地规划预审意见，没有预审意见或预审未通过的，不得审批或核准建设项目。

2、积极落实耕地占补平衡义务

严格执行建设用地占用耕地补偿制度。按照建设用地占用耕地占补平衡的相关政策和要求，严格落实上级规划下达补充耕地义务。强化政策引导和制度规范，积极探索耕地占补平衡实施方式，努力拓展耕地占补平衡的市场调剂方式。

3、激励增量撬动存量，推进节约集约用地

完善节约集约用地评价考核机制，定期开展规划实施情况调查评估，掌握规划执行情况，及时解决存在问题。适时开展城镇、开发区土地节约集约利用评价考核。建立完善节约集约用地激励机制，奖励超额完成节约集约用地目标的用地行为，并按照省厅要求，逐步提高节约集约用地考核在土地利用年度计划指标分配中所占比重。

4、积极规范推进城乡建设用地增减挂钩

完善城乡增减挂钩的配套政策和操作办法，建立城乡增减挂钩指标台账，将城乡增减挂钩指标纳入土地利用年度计划统一管理，确保实现先减后增。加大增减挂钩项目实施资金投入，严格增减挂钩指标有偿调剂资金的征缴和反馈使用，鼓励和引导各方资金共同投入增减挂钩项目。

5、加大农村居民点整理复垦力度

加大农村居点整治力度，积极制定配套政策和保障措施，优化城乡土地利用结构和居住环境，提高土地利用效率。可以通过推进城乡建设用地增减挂钩工作，对农村居民点进行整理、集中，优化城乡用地结构和布局，拓展用地空间，缓解嘉峪关市城乡建设用地紧张的局面，改善农民生产生活和农村基础设施条件，提高人民生产生活水平，促进城乡公共服务均等化，推进社会主义新农村建设。

（三）加强实施监管与基础建设

1、强化规划实施监管

健全规划实施监测与督察制度，加大执法检查力度，对规划目标、主要调控指标等的执行情况，以及违反土地利用总体规划的用地行为进行动态监测、实时跟踪和严肃查处。

建立规划实施信息部门共享机制，提高基础性和公益性信息的社会服务水平。积极探索应用卫星遥感等先进技术手段，扩大规划实施监测范围，提高监测精确性和时效性。

2、完善规划实施基础建设

依据国家和省级规划实施管理政策要求，完善土地利用总体规划实施管理制度，制定嘉峪关市土地利用总体规划实施管理细则，明确监管程序、考核办法和相关责任等。

大力推动土地利用规划管理信息系统建设，切实提高土地利用和规划实施管理工作效率。

附表

表1 嘉峪关市土地利用主要控制指标表

单位：公顷、平方米

表2  嘉峪关土地利用结构调整表

单位：公顷、%

表3  嘉峪关市耕地保有量、基本农田保护面积指标调整表

单位：公顷

表4  嘉峪关市建设用地控制指标表

单位：公顷

表5  嘉峪关市新增建设用地及补充耕地指标表

单位：公顷