（连载二十五）

2 、存在的主要问题

（ 1 ）局部地区缺水严重

西南地区水资源分布与集中用水的地区和时间要求不匹配，经济相对发达、耕地集中的盆地和坪坝区降水量少，当地水资源缺乏，加之水源工程建设滞后，造成局部地区供水不足，缺水严重。主要表现在全区人均综合供水量不及全国人均供水量的 3/4 ，边远山区农村还有 640 万人饮水困难，占全国农村饮水困难总人口的 27% 左右；耕地灌溉率较低，大部分农田只能靠天吃饭，重点农业区抗御干旱的能力普遍较低，特别是四川盆地、重庆西部、广西中西部、云南、贵州中部和西藏年楚河流域等地区缺水严重；城市缺水问题日渐突出，昆明、贵阳等城市目前缺水较为严重。造成局部地区缺水的原因：一是田高水低，居住分散，耕地分布零散，水资源开发利用困难，水利工程建设投资大，成本高；二是长期投入不足，水利建设严重滞后，现有水利工程以中小型为主、大型工程少，供水工程以引提水为主、蓄水工程特别是大型骨干调蓄工程少；三是水利工程建设标准低，工程配套不完善，病险隐患多，老化失修严重，达不到设计能力，不能充分发挥应有的效益；四是管理体制陈旧，管理粗放，部门和地区管理分割严重，水资源综合利用效益未能充分发挥；五是缺少系统全面的水利规划，水利前期工作薄弱。

（ 2 ）水土流失和局部地区水污染严重

西南地区山高坡陡，地表破碎，暴雨集中，强度大，导致水力侵蚀和重力侵蚀强烈，加之人类不合理的滥垦、滥伐等活动，更加剧了水土流失。目前宜治理的水土流失面积达 50 多万平方公里，特别是广大的石灰岩地区，地表水渗漏严重，成土速度极其缓慢，且土层浅薄，一经冲刷，极易出现“石漠化”现象，致使有限的生存空间更加恶化。水土流失每年向江河输送大量泥沙，导致水库和下游河湖淤积，蓄洪能力减弱，又加剧下游地区洪水威胁。

西南局部地区水污染问题日渐突出。长江、珠江上游地区由于工业和生活污水未经处理直接排入水域，致使江河湖库水质日趋恶化。长江上游干流攀枝花、重庆等城市附近江段已形成岸边污染带。四川每年有近 15 亿吨废污水未达标排放，近 80% 的河流、 95% 的水库水源遭到不同程度的污染。昆明的滇池、贵阳的南明河、四川的沱江、重庆的濑溪河、珠江上游北盘江、红水河等水环境恶化，问题均相当严重。

（ 3 ）抗御洪涝灾害的能力低

西南地区城镇基本沿江河谷地、坪坝和盆地布局，由于缺乏控制性防洪工程，已有防洪设施又不完善且标准低，江河防洪能力特别是城市防洪能力普遍偏低，洪涝灾害损失严重。 1981 年长江上游的岷江、沱江、嘉陵江发生大洪水，灾害波及四川和重庆 119 个县市。进入 90 年代以来，珠江上游的南宁、柳州、梧州和桂林等城市多次发生较为严重的洪灾，造成严重的经济损失。

山区暴雨洪水还往往诱发泥石流、滑坡、崩塌等山地灾害，造成较大的人员伤亡和财产损失，并引起交通堵塞、铁路中断等。如 1981 年四川、重庆多处山体和堆积物失去稳定，几十个县（区）发生滑坡、泥石流 68800 余处，农村受灾人数达 40 多万人，死亡 397 人，受灾面积达 25 万余亩，沙压石埋毁坏耕地 11 万亩。 2000 年 4 月，西藏发生了我国近百年来最大的易贡特大山体滑坡，滑坡堆积体达 3 亿立方米，阻断了易贡藏布江的水体下泄，导致当地交通、通信中断， 3 万亩农田、近万人受灾。

（ 4 ）水能资源开发滞后

由于受经济、技术、市场、投入、体制和机制等因素的影响，西南地区水能资源开发滞后，水能资源利用率还很低。至 1998 年西南地区已开发的水电装机容量仅为水能资源可开发量的 8% 。进入“九五”以来，新开工的大型水电装机规模仅有 172 万千瓦，比“八五”期间水电开工规模减少 358 万千瓦。到“九五”期末，西南地区水电在建装机规模将不足 200 万千瓦，比“八五”期末水电在建规模减少 500 万千瓦以上。

随着西南地区人口持续增长、经济社会快速发展和城市化进程加快，用水需求量将不断增加，局部地区的水供需矛盾将更加突出；废污水排放量将逐步增大；防洪保护区内的经济存量和增量、人口密度、公民财产将大幅度增长，洪灾损失将越来越大，对防洪的要求越来越高。因此，迫切需要加大水资源综合治理，合理开发，高效利用，优化配置，有效保护，加大水土流失治理力度，提高抗御水旱灾害的能力，大力开发水能资源，实施西电东送，促进区域经济发展。

（连载二十六）

（三）水利建设的目标和任务

1 、指导思想

认真贯彻中共中央十五届五中全会和九届人大四次会议精神，坚决实施中央关于西部大开发的战略，把水利建设放在西南地区基础设施建设的突出位置，全面规划，统筹兼顾，标本兼治，综合治理，科学制定并积极实施西南地区水利建设总体规划及流域综合规划，以改善西南地区人民的生活、生产条件为出发点，以解决人畜饮水、保护生态环境、开发水能资源和防洪减灾为重点，加强水利基础设施建设，为西南和中东部地区经济社会与环境协调发展提供支撑和保障。

（连载二十七）

2 、基本原则

（ 1 ）坚持水资源可持续利用，保障经济社会可持续发展的原则。西南水资源的开发利用要与国家和地区经济发展水平相适应。在加大西南地区水资源综合治理开发力度的同时，大力推行节约用水和水资源保护，加强水土保持生态环境建设。

（ 2 ）坚持提高水资源利用效率的原则。按照流域综合规划，统筹兼顾防洪、供水、灌溉、发电、航运、旅游等要求，充分发挥水资源的综合效益。

（ 3 ）坚持因地制宜，突出重点的原则。水利建设要大中小微结合、以中小型为主，优先安排除险加固、续建配套、挖潜改造和节水工程，同时开工建设一批事关全局的重点骨干控制性工程。

（ 4 ）坚持上下游统筹兼顾、协调发展的原则。妥善处理上下游、干支流，近期与远景的关系。兼顾西南和中东部地区的利益，实现东中西优势互补，谋求共同发展。

（ 5 ）坚持水利建设与扶贫解困相结合的原则。以改善贫困地区生活、生产条件为出发点，加强水利扶贫的力度，把解决人畜饮水困难、建设基本农田、防治水土流失等水利基础设施建设作为水利扶贫的重要内容。

（ 6 ）坚持水资源合理配置与强化水资源统一管理相结合的原则。强化流域水资源统一管理，运用法律、经济、科技等手段，切实解决好水资源的合理开发、优化配置、高效利用和有效保护。

（ 7 ）坚持人与自然和谐共处的原则，加快防洪减灾体系建设。在加强西南地区重要城市防洪工程建设的同时，要给洪水留足出路，严禁侵占河道，保障经济发展和社会稳定。

（ 8 ）坚持以改革促发展的原则。深化水利电力体制改革，加快水电建设和电网建设，积极实施西电东送战略，实现全国电力资源的优化配置。

（连载二十八）

3 、目标与任务

（ 1 ）通过水资源的合理开发、优化配置和高效利用，增强供水能力，提高水的利用效率，缓解重点城市和地区的水资源供需矛盾

“十五”期间，西南地区规划新增供水能力 80 ～ 100 亿立方米，总供水能力达到 900 亿立方米左右，其中增加城镇及工业供水能力 50 亿立方米。基本解决现有 640 多万农村人口的饮水困难。到 2015 年，供水能力达到 1100 ～ 1200 亿立方米，基本缓解重点地区的供需矛盾。进一步提高城乡人民生活饮水的质量。

大力推行节约用水措施，发展节水型农业、节水型工业，建设节水型城市。“十五”期间，灌溉水有效利用系数从现状的 0.38 提高到 0.43 左右，新增节水灌溉面积 1000 万亩，工业万元产值取用水量从现状的 186 立方米降低到 110 立方米左右，城市人均综合用水量控制在 220 升 / 日左右，到 2015 年，灌溉水有效利用系数提高到 0.48 左右，工业万元产值取用水量降低到 60 立方米左右，城市人均综合用水量控制在 280 升 / 日左右。

（ 2 ）加强农田水利建设，扩大耕地灌溉率，提高抗旱能力

“十五”期间，对重点大型灌区进行以节水为中心的续建配套、技术改造和体制改革，全区新增农田有效灌溉面积 645 万亩，有效灌溉面积达到 8400 万亩，发展集雨节灌等非常规灌溉面积 500 万亩。到 2015 年，再新增农田有效灌溉面积 600 万亩，全区有效灌溉面积达到 9000 万亩左右，再发展集雨节灌等非常规灌溉面积 700 万亩，进一步提高旱区的抗旱能力。发展雨养农业，调整种植结构，推广先进节水技术，提高粮食单产。

（ 3 ）提高主要城市和重点地区的防洪能力

“十五”期间，长江和珠江上游干支流的重点堤防达到流域规划所确定的标准；兴建一批防洪控制性枢纽工程，增加对洪水的调控能力；初步完成大型和重要中型病险水库的除险加固任务。成都、重庆、昆明、贵阳、拉萨、南宁、柳州、梧州、桂林等重点城市能防御 50 ～ 100 年一遇以上洪水。到 2015 年，中等城市能防御 20 ～ 50 年一遇洪水，初步形成以流域为单元、堤防和水库为主体、城市防洪为重点、多种措施综合运用的区域防洪减灾保障格局。

（ 4 ）加强水土流失治理和水环境保护，初步遏制重点地区生态环境的恶化趋势

“ 十五 ” 期间，以防治 “ 石漠化 ” 为重点，全区治理水土流失面积 6.6 万平方公里。要求工业废污水基本实现达标排放，城市集中污水处理率从现状的 10% 提高到 40% 。根据水功能区划，在实施入河排污总量控制的同时，加强污染源头防治，对生产技术工艺落后、污染严重的企业实行关、停、并、转，主要城市供水水源及滇池等重点保护区水质达到国家规定的标准。到 2015 年，再新增水土流失治理面积 15 万平方公里，重点地区水土保持生态建设取得实质性进展。城市污水集中处理率达到 60% 以上，江河湖库水质状况有明显好转，主要供水水源地的水质和重点旅游区的河湖水环境得到保护。

（ 5 ）积极开发利用水能资源，建设水电能源基地，实施西电东送战略

“ 十五 ” 期间，新开工大型水电装机规模 1000 万千瓦以上，新增水电装机容量 600 万千瓦，其中水利系统新增水电装机容量 300 万千瓦，建成 155 个水电农村电气化县，建设（改造）地方农村电网，乡通电率达到 95% 以上。到 2015 年，争取西南地区水电装机容量达到 5000 万千瓦以上，再建成一批水电农村电气化县。

（ 6 ）深化改革，强化管理

通过健全法制、改革体制、完善机制，逐步建成权威、高效、协调的水资源统一管理体制和机制，探索城市水务统一管理。充分发挥价格的杠杆作用，建立合理水价体系。

（连载二十九）

（四）总体布局和建设重点

1 、总体布局

根据西南地区自然条件和经济发展状况，按山区、高原河谷坪坝地区和盆地及低山丘陵区三个类型进行水利建设总体布局。

（ 1 ）山区

包括川西、渝东、滇西、黔桂岩溶山区及藏东南等。加大水土保持生态环境保护的力度，大力推行封山育林、退耕还林还草，整治坡耕地，重点控制石灰岩地区和土石山区的水土流失和生态环境破坏，加强山地灾害的预警和防治；通过集雨工程等微小型水利工程建设，重点解决分散山区人畜饮水困难和基本口粮田的抗旱问题，改善当地人民群众的生产生活条件；在有条件的地区，兴建必要的控制性枢纽，增加下游地区防洪和水资源的调蓄能力，同时开发利用水能资源，建设水电能源基地，实施西电东送；开发中小水电，巩固地方电网，建设水电农村电气化县，带动当地经济发展；加快三峡库区水利建设。

（ 2 ）高原河谷坪坝地区

包括云贵高原间山宽谷盆地、坪坝、西藏一江两河及广西沿江沿海等地区。在改革管理制度、合理提高供水价格、推动工农业节约用水的基础上，以蓄为主，蓄、引（调）、提相结合，加快水源工程建设，逐步形成区域水资源供给保障体系，重点解决城市、坪坝及沿海经济区的水资源供需矛盾；加大水资源保护和水环境治理力度，遏制重点地区的水污染趋势；增强重要城市防御洪水的能力。

（ 3 ）盆地及低山丘陵区

包括成都平原、桂中低山丘陵等地区。适时兴建一批大中小型蓄引（调）提水利工程，增加供水能力，保障重点城市生活、生产供水；充分利用自然降雨、地表水、地下水、回收处理废污水等多种水资源，缓解重点农业生产基地的水资源供需矛盾，逐步形成重点经济区和农业基地的水资源供给体系和合理配置格局；对现有灌区进行以节水增效为中心的续建配套和更新改造，在有一定灌溉发展潜力的低山丘陵地区，适当改造旱地，扩大灌溉面积，改革灌区管理体制和水价体系；加强城市防洪设施建设；加强水污染和水土流失防治。

（连载三十）

2 、建设重点

（ 1 ）人畜饮水与乡镇供水工程

加大国家投入力度，集中使用扶贫开发资金、以工代赈资金及其它建设资金，在“十五 ” 期间，基本解决目前 640 万农村人口的饮水困难。对于土地连片、人口集中的地区，采用蓄引提供水工程集中解决；对于地形破碎、村舍分散的地区，通过修建水柜、水窖、水池等雨水积蓄工程解决；对生存条件十分恶劣，解决水源极度困难的地区，创造条件、易地开发，通过移民建镇等措施组织搬迁。

充分利用多种渠道筹集资金，抓好小城镇供水和污水处理等基础设施建设。“十五”期间，建设乡镇供水工程 2000 余处，增加日供水能力 600 多万立方米。加强污水处理设施的建设，提高污水处理能力，严格控制污染源，做到稳定达标排放。

（ 2 ）水资源配置工程

重点加强长江、珠江等大江大河干支流骨干控制性工程的建设。抓紧完成西藏满拉、云南柴石滩、贵州玉舍、王二河等在建工程。兴建四川紫坪铺、重庆鲤鱼塘等一批重点骨干控制性水利工程；做好其他骨干水利工程的前期工作。重点解决四川盆地、重庆西部、滇中、黔中地区的缺水矛盾。加大水资源开发利用力度，重点建设一批城市和农村供水、灌区供水的中小型水利工程，以缓解局部地区的缺水矛盾。

（ 3 ）农业节水灌溉工程

抓紧四川武都引水、云南渔洞灌区等在建大型灌区的建设，使其尽快发挥效益。加强四川都江堰、云南曲靖、广西右江等现有大型灌区以节水为中心的续建配套与技术改造，提高水的利用效益，在此基础上，结合农业结构调整，将已开垦的旱地改造为灌溉农田，适当扩大灌溉面积。开工建设四川大桥水库灌区、贵州遵义灌区、西藏满拉灌区、广西桂中治旱等工程。在有条件的地区，适时兴建一批中小型节水灌区，提高灌溉效率。在四川、重庆、云南、广西、贵州等山丘区，修建小型或微型水源工程，发展旱地的集雨节水灌溉。

在四川、西藏和云南的牧区，以人工草场、饲草料基地、草原节水灌溉和水源配套工程建设为重点，结合牧业结构调整，开展牧区水利建设，改善牧区的生产生活和生态条件。

（ 4 ）防洪工程

重点加强长江、珠江等大江大河干支流防洪控制性工程的建设，开工兴建广西百色等一批重点防洪控制性水利工程；加强成都、重庆、昆明、贵阳、拉萨、南宁、柳州、梧州、桂林等重点城市的防洪建设，加强长江上游、西江及其主要支流重点河段的治理；加强广西沿海地区的海堤建设；“十五”期间基本完成重点大中型病险水库的除险加固任务；加强水文站网、信息化等非工程措施建设，提高洪水预警预报水平和指挥调度手段；西南地区中小城市（镇）的建设中要注意避洪和防治山地灾害。

（ 5 ）水土保持与水环境保护工程

重点加强嘉陵江中下游和金沙江下游、珠江南北盘江等水土流失地区的治理。加大封山育林、退耕还林还草的力度，以坡改梯为重点进行坡耕地整治，采取工程措施和生物措施相结合，通过山水田林路综合治理，建设粮食基地和饲料基地，封山禁樵，增加植被，积极推进黔桂滇岩溶地区石漠化综合治理，拦蓄泥沙，减少水土流失。要在加强水土保持建设的同时，采取有效措施，避免由于开矿、交通等经济建设活动造成新的水土流失。

加大城市生活和工业节水的力度，减少污水排放量。基本实现工业废污水达标排放，提高城市废污水处理率，加大城市特别是沿江沿湖城市废污水的处理力度，重点治理滇池及重要城市河段的水污染。根据江河湖库的水功能区划和水环境容量，实施排污总量控制，要结合产业结构调整，强制关闭一些污染严重的企业，切实加强水环境保护；新建工业的耗水标准和排污标准要严格按目标控制；建设一批重点地区和城市供水水源地保护区；完善江河湖库水质监测网络，实施省界断面水质控制。

（ 6 ）水电及农村电气化县建设

水电建设按照流域综合规划和电力发展规划进行，水电枢纽工程要处理好发电与防洪、水资源综合利用的关系。按照流域综合规划，加紧规划和前期论证工作。加快西南水电基地建设，实施西电东送工程。结合中小流域综合开发与治理，积极发展中小水电，重点建设有调蓄能力、具有防洪、供水等综合功能的龙头水库电站。在小水电供电区内，因地制宜，巩固和发展地方电网，大力开展水电及农村电气化县建设。

（连载三十一）

（五）保障措施

1 、做好规划，加快前期工作

抓紧制定和完善水利发展和流域综合规划，包括各地水利发展“十五”计划以及重点流域综合规划、水资源总体规划、大中型灌区续建配套和技术改造规划、水电开发及农村电气化县建设规划、城市供水规划等。加快项目前期工作，对于已经论证、批准的项目，按照事权划分和轻重缓急，尽快组织开工建设。加强勘测等基础工作，提高基础资料的采集、应用和管理水平。

（连载三十二）

2 、制定优惠政策，加大投入力度

针对西南地区的特殊情况，要通过制定多种特殊的优惠政策，扩大水利建设资金渠道。要加大中央财政对西南水利建设的支持力度，在国家预算内基本建设资金和国家财政资金的使用上，要把水利建设作为重点，统筹考虑，重点安排。适当放宽对中央支持西南地区水利项目建设规模的条件要求，在重点支持骨干大型水利工程项目的同时对一些重点中型工程和水利扶贫项目给予支持。各级地方政府要增加地方财政投资用于水利建设的比例，制定具体政策及投资方案，扩大资金来源，保证水利建设投资的稳定性、连续性。加大东部地区对西南地区的支援与合作开发水资源的力度。

在对水资源开发利用实施取水许可证制度及生态环境得到保护的前提下，积极开辟新的投资渠道，按照 " 谁受益、谁投资、谁经营 " 的原则，鼓励各类投资主体进行水资源的开发利用和生态环境建设。对于经济效益明显的水利工程，可通过政府注入资本金、放宽社会资金参与水利建设的限制条件等措施进行引导，探索利用市场机制增加水利建设投入。对中小微型水利工程，在政府给予适当补助和扶持的同时，逐步扩大集体和民营成分。对小微型水利设施，采取所有权同使用权分离，通过拍卖、租赁、承包经营等方式盘活存量资产，调动广大农民积极参与农田水利基本建设、“四荒”治理、水土保持建设的积极性。

（连载三十三）

3 、加强法制，改革体制

加强依法治水力度，抓紧完善流域及区域水法规体系，重点是水权制度、水资源有偿使用制度、水资源配置方案、防洪补偿、节水政策、水污染防治等法规和规章。依法加强开发建设项目水土保持方案报告制度，对涉及防洪和水资源建设项目，施行防洪影响评价、规划同意书和水资源论证制度。完善水利水电工程移民安置制度。加大水行政执法力度，使水资源的开发利用和保护纳入法制轨道。

转变观念，深化改革，建立适应社会主义市场经济体制的水利发展体制和机制。建立流域水资源统一管理体制，把大型灌区管理体制改革作为当前体制改革的一个重要突破口，实行水资源统一管理，积极探索建立城市水务管理体制。

（连载三十四）

4 、完善机制，强化管理

抓紧完善水资源费征收管理办法；建立完善的水价体系，调整和理顺电价，充分发挥价格对水资源合理配置的杠杆调节作用；建立保护水资源、恢复水环境的补偿机制，促进水环境保护。完善各类水利工程的运行管理机制，精简机构、提高效率，通过财政定额支付和水价、电价到位等措施，建立稳定可靠的运行管理费来源，形成水利工程良性运行机制。

重大经济建设项目的布局须符合流域综合规划的要求。加强需水管理，大力推进全面节水，变以需定供为以供定需。水电建设项目须服从流域规划的总体安排，满足必要的防洪库容，相应增加的投资应实行合理的分摊政策。

水利工程建设实行工程建设项目法人责任制、招标承包制和建设监理制，完善工程运行的管理规范、技术标准与相关制度，确保工程建设质量和投资效益。

（连载三十五）

5 、重视人才培养，提高科技含量

要重视高素质水利人才的培养，提高水利工作在观念上、技术上、管理上的现代化水平；在勘测、规划、设计、建设及管理中要把科技进步放在突出位置。要特别重视水利科技和现代科学技术的作用，充分利用成熟、实用、先进的科研成果，并广泛吸收国外先进适用技术。加强水利信息化，依靠技术创新，提高水利的科技含量。