预算绩效管理是现代财政制度的核心内容，是提升公共服务质量、提高财政资源配置效率的关键抓手。甘肃省嘉峪关市以公交行业为突破口，通过连续两年成本核算、出台专项规制办法、构建“核算—规制—补贴—考核”闭环体系，打造了预算绩效管理的“公交样本”，并以此为基础逐步向全市各领域推广，为全面实施零基预算奠定了坚实基础，走出了一条具有地方特色的预算改革之路。

一、破局：公交行业预算管理的痛点与改革动因

作为与民生息息相关的公益事业，嘉峪关市公交行业的预算管理长期面临“三难”困境，成为制约公共服务领域预算绩效管理深化的典型缩影”。

（一）成本边界模糊导致预算编制“拍脑袋”

公交运营涉及车辆购置、燃料消耗、人员工资等数十项成本，传统核算方式难以实现全流程精准追踪。对2023年及2024年两年的成本核算显示，公交公司财务账与业务台账的能耗数据存在显著差异，个别公交线路实载率低，却仍然按照原定里程编制预算，造成大量无效支出，缺乏精准的成本核算基础，导致预算编制只能依据历史数据进行简单调整，如同“空中楼阁”，难以真正反映运营实际需求。

（二）政策性与经营性亏损混淆造成补贴“大锅饭”

公交行业具有明显的双重属性，一方面承担着老年人免费乘车、学生优惠乘车等公益职能；另一方面也开展汽车租赁、广告经营等市场化业务。这两类业务性质不同，亏损原因各异，但在传统预算管理模式下长期被混为一谈。2023年的核算数据显示，公交公司净利润亏损611.65万元，其中政策性亏损560.78万元（主要源于低票价、冷僻线路运营等），经营性亏损50.87万元（主要源于管理费上交、贷款利息等）。由于未能对两类亏损进行准确区分，财政补贴长期采取“大水漫灌”的方式，既掩盖了企业经营效率低下的问题，又造成了财政资金的浪费。

（三）静态预算与动态需求脱节引发资源“错配”

城市人口流动、出行方式变化使公交需求持续变动，但预算编制仍为年度静态规划。2024年数据显示，部分线路公交实载率高却运力不足，而个别线路实载率低却仍维持原班次，从线路运营细节看，2024年运行里程最长的线路全长87公里，收入最高69.5万元，但实载率仅2.75%，单位里程成本达5.16元；而个别路实载率9.01%，单位里程成本4.35元，却因预算限制无法增加运力。这种“高效线路缺资源、低效线路占资源”的失衡，进一步凸显了资源配置与实际需求的严重脱节，城市公交长期静态的预算管理模式不仅降低了财政资金使用效益，也影响了公交服务的质量和效率。

这些问题并非公交行业独有，在公共场馆、园林绿化等公共服务领域普遍存在。为此，嘉峪关市选择公交行业作为试点，通过“解剖麻雀”探索破解之道，为全市预算改革积累经验。

二、探路：公交成本规制的实践创新与阶段成效

2023至2024年，嘉峪关市委托专业机构对公交公司开展全流程成本核算，构建了“全要素覆盖、全流程追踪、全维度分析”的工作体系，形成了可复制、可推广的改革经验。

（一）构建“三维度”成本核算框架，摸清运营底数

1.要素维度：将成本拆解为“人、车、线”核心要素。人员成本细化至岗位，2023年，管理岗25人工资总额152.72万元，一线驾驶员179人工资总额1086.23万元，通过“人车比1.5∶1”核减冗余驾驶员18人，年节约工资110.16万元；车辆成本区分能耗与维修，2024年通过设定纯电动公交车百公里电耗12度标准，实际电耗降至11.2度，节约电费18.72万元；线路成本精准到里程，13路因实载率高（77%）单位里程成本0.82元，6路实载率低单位成本达3.72元，为差异化预算提供依据。

2.业务维度：严格区分政策性与经营性业务。2024年，政策性业务（市区公交、农村班线等）收入630.12万元、支出3012.14万元，收支缺口由财政补贴弥补；经营性业务（广告、充电桩等）实现利润111.90万元，纳入市场化考核。这种分类核算确保财政资金只承担“应保尽保”的公益责任，2024年因此减少非必要补贴支出180万元。

3.时间维度：建立“年度核算+动态监控”机制。每年开展全面核算，同时对关键指标月度跟踪，如燃料消耗按车型设定百公里标准，超标实时预警。2024年，3路公交某车辆因轮胎气压不足导致能耗异常，维修后单月节约燃油费1200元；同年10月，通过动态监控发现12路实载率持续低于1%，当月减少8个班次，节约支出3.2万元。此外，对季节性线路如旅游专线实行“季度预算调整”，旺季增加运力，淡季缩减预算，2024年旅游旺季即7—8月为1路增加5辆临时用车，淡季即1—2月减少2辆，提高资源利用率。

（二）出台专项规制办法，固化改革成果

在两年核算基础上，2025年联合国资委、交通局印发《嘉峪关市城市公共交通运营成本规制及补贴管理办法（试行）》，从制度层面构建起“成本可规制、补贴可测算、绩效可考核”的机制：

1.明确成本与收入构成。界定直接营运成本（人员工资、燃料消耗等8项）、期间费用（管理费用、财务费用等）、税金及附加三类合规成本，同时将违法罚款、非公益捐赠等7类支出排除在外，确保成本核算的合规性。收入方面涵盖票款收入、其他业务收入及财政补贴，全部需经审计确认。

2.创新补贴核定方式。采用“标准值预拨+合理区间结算”模式，年初按标准值如百公里电耗度数、人均工资标准预拨，年终按实际值与合理区间如百公里维修材料费上限结算，超区间取上限。补贴公式为“规制成本-规制收入+服务质量考核绩效”，考核优秀奖励1%、不达标扣减1%，形成“成本控制+服务提升”的双重激励。

3.规范预算管理流程。建立“预算编制—分月预拨—年度结算”闭环，企业每年10月编报预算，财政局按批准预算的10%分月预拨，次年5月根据核算结果结算，多退少补。2024年，公交预算精准度较2023年提升40%，体现了流程优化的成效。

（三）试点成效显著，验证改革可行性

通过两年实践，公交行业在运营效率、管理水平、财政保障等方面取得突破性进展。

1.运营效率提升。2024年，折旧与摊销成本352.46万元，较2023年下降53.95%，源于折旧政策科学调整；车辆维护费下降54.98%，得益于维修制度规范化；5路公交通过高峰区间车优化，实载率从2.75%提升至4.2%，单位成本下降18%。充分证明成本规制有效促进了运营效率的提升。

2.财务状况改善。2024年亏损增幅较2023年收窄18%；应收账款周转天数从85天缩短至68天，资金流动性增强；资产负债率较2023年125.60%的增幅得到遏制。财务指标的改善说明成本规制在促进财务健康方面发挥了积极作用。

3.服务质量优化。高峰时段候车时间从11分钟缩短至8分钟，开通“就医专线”“学生定制公交”等8条特色线路，群众满意度从76%升至89%，实现了“降本”与“提质”的双赢。

三、推广：从公交试点到全域覆盖的路径设计

公交行业的成功实践，为嘉峪关市预算绩效管理改革提供了可复制的经验。市委、市政府在公交试点成功的基础上，制定“三步走”推广计划，拟按照“先易后难、由点及面”的原则，逐步向其他公共服务领域拓展，规划最终实现预算绩效管理的全域覆盖。

（一）分领域有序推广，打造特色样板

1.园林绿化领域。参照公交行业“全要素成本核算”思路，构建“总量控制+分项定额”体系。以市属公共绿地为核心，区分景观绿地与防风林带两类场景，实行“双维度管控”，即总额标准包括景观绿地、防风林带上限；分项标准包括绿化工程费、附属工程费（如场地硬化、园路铺装）、安装工程费（灌溉、照明等）、其他费用（勘察设计、监理等），分项间可适度调剂但总额不得突破上限。将引入“海绵城市”理念，将再生水、雨水利用纳入灌溉成本核算，对采用节水技术的项目核算成本补贴；建立苗木成活率与养护费用挂钩机制。

2.公共场馆运营领域。延续公交“动态监控+绩效挂钩”模式，按照“共性成本+个性成本”进行分类管控，覆盖体育场馆、图书馆、博物馆等各类公共场馆。共性成本包括统一核定的能源消耗、物业费-垃圾处理、维修维护、社会化用工等；个性成本根据不同场馆类型制定差异标准，如体育场馆的消耗品及活动费、图书馆的图书报刊购置费、博物馆的特展费等。建立“分区成本核算”机制，将场馆划分为办公区与展览区，水电费按照“面积占比+智能表计”进行分摊，展览区特装费、恒温设备维护费等单独列账。每季度开展“成本—效益”比对分析，将展览投入与参观人次、文创收入等绩效指标挂钩，对低效支出在下年度预算中削减10%—15%。

3.聘用人员经费领域。借鉴公交社会化用工“需求匹配+市场对标”经验，着力解决“薪资倒挂、人员流动大”等问题，建立“动态调整+分类定薪”管理体系。按照岗位性质分为技术岗、服务岗、专业岗等类别，分别制定薪资基准。薪资标准以当地城镇平均工资为主要参考，包含社保补贴等必要支出。建立市场薪酬监测机制，每季度采集招聘网站数据，当同类岗位市场均价波动超过10%时，启动薪资调整程序，确保薪酬水平的竞争力与合理性。

（二）建立支撑体系，保障改革落地

1.标准体系建设。汇总各行业成本数据，形成嘉峪关市分行业分领域的成本定额标准库，明确每个行业、每个项目的单位成本，每两年更新一次，为预算编制提供统一尺度。

2.信息平台支撑。在预算一体化平台中接入已成型的支出定额标准，如园林绿化领域的苗木采购价、养护面积、灌溉能耗等数据，自动比对分项成本与定额标准，对超支情况实行即时预警，提升预算管理的智能化水平。

3.能力提升工程。以财政科学管理实施方案为抓手，开展“预算绩效管理能力提升”活动，对各部门财务人员、业务骨干进行轮训，重点培训成本核算方法、绩效指标设定、评价结果应用等内容，培养一批懂业务、精财务、善管理的专业人才。

（三）强化协同联动，形成改革合力

1.部门协同机制。明确职责分工，由财政部门牵头制定通用标准，审核各领域预算申报的合规性；各行业主管部门，园林绿化由林业和草原局负责养护标准细化，场馆运营由文旅局、体育局负责服务质量考核，聘用人员由人社局负责薪资市场对标；审计部门开展专项审计时重点核查“超标准支出”“成本与绩效不匹配”等问题，形成监管合力。

2.激励约束机制。将预算绩效管理结果纳入部门年度考核，对成效显著的部门给予预算倾斜，对问题突出的约谈问责。2025年，将公交公司节约的成本额度留归企业自主支配，用于改善驾驶员待遇，激发了各单位参与改革的积极性。

3.公众参与机制。通过政府网站、政务新媒体公开各行业成本定额、预算执行、绩效评价等信息，畅通投诉举报渠道，邀请人大代表、政协委员、市民代表参与绩效评价，让预算管理在阳光下运行。公交行业已开展“乘客满意度调查”，结果占服务质量考核的30%，显著提升了公众的获得感和参与度。

四、升华：为零基预算改革奠定坚实基础

公交试点及各领域推广的过程，本质上是为全市实施零基预算积累经验、创造条件，其价值体现在三个维度。

（一）理念革新：从“基数+增长”到“需求+绩效”

传统的预算编制往往是在往年基数的基础上进行简单调整，容易固化不合理支出。通过成本规制改革，各部门需要从零开始论证每一笔支出的必要性和合理性，如公交行业不再笼统编报预算，而是按照“车型×里程×单位成本”进行精准测算，体现了“预算从零开始，资金随事走”的零基预算理念。这种理念转变是推进零基预算改革的思想基础。

（二）方法创新：从“经验判断”到“数据决策”

依托成本规制积累的海量数据，预算编制从“拍脑袋”的经验判断转变为“算细账”的数据决策。例如，在公共场馆运营预算编制中，改变过去按照中央、省、市固定比例下达资金的模式，转而根据项目内容核定单位成本或成本区间动态调整系数进行测算。这种“用数据说话，按数据决策”的方法，正是零基预算科学编制的核心要义。

（三）机制创新：从“重分配”到“重管理”

通过构建“编制—执行—评价—应用”的闭环管理体系，实现了预算执行过程中偏差的及时纠正（如公交能耗超标预警），评价结果直接影响下年度预算安排（如校车业务因绩效优良增加10%预算），完成了从“重分配”到“重管理”的根本性转变。这种机制创新为零基预算的全流程管控提供了成熟范式。

五、展望：构建预算绩效管理的“嘉峪关模式”

站在新的起点，嘉峪关市将以公交成本规制为基础，持续深化预算绩效管理改革，重点推进三方面工作。

（一）完善成本标准体系

在2026年底前完成所有公共服务领域的成本定额标准制定工作，形成覆盖全面、科学合理的标准库，为零基预算改革提供精准的“度量衡”。同时建立标准动态调整机制，确保定额标准与经济社会发展水平相适应。

（二）强化信息平台建设

加快推进预算管理信息化进程，逐步实现各行业数据的全面接入和共享，探索分行业分领域自动生成预算建议数的功能，不断提升预算编制的效率与精准度，打造智慧预算管理平台。

（三）健全激励约束机制

将绩效评价结果与干部任用、财政补贴、单位评优等进行深度挂钩，建立健全奖优罚劣的激励机制，形成“人人关心绩效，事事讲求绩效”的良好氛围，推动预算绩效管理深入人心、落地生根。

从公交行业的“点上突破”到各领域的“面上开花”，嘉峪关市以成本规制为引擎，正推动预算绩效管理实现从“做了什么”向“做成了什么”、从“花钱办事”向“花钱成事”的根本转变。这种以点带面、循序渐进的改革路径，不仅确保了改革的平稳推进，更形成了可复制、可推广的经验，为全国公共服务领域预算绩效管理贡献了“嘉峪关智慧”。■

（作者：王继红 嘉峪关市财政局局长）