嘉峪关市经济转型的思路与对策
嘉峪关市发展和改革委员会
一、嘉峪关市基本情况
嘉峪关市位于甘肃省西部，河西走廊中段，是古“丝绸之路”的交通要冲。嘉峪关市是伴随着西北最大的钢铁联合企业--酒泉钢铁（集团）公司的建设而发展起来的一座新兴工业城市，1965年设市，1971年经国务院批准为甘肃省省辖市，现辖1区3镇6个街道办事处，全市总面积2935平方公里，城区规划面积80平方公里，已建成34平方公里，总人口18万人，其中非农人口16万人。
2002年嘉峪关市国内生产总值达23.8亿元，其中：第一产业0.8亿元，第二产业18.4亿元，第三产业4.6亿元；全社会固定资产投资21亿元；全市财政收入6.6亿元，其中：市级财政收入2.59亿元，财政支出2.58亿元；旅游及相关产业收入
16900万元；社会消费品零售总额7亿元。
嘉峪关市是资源型城市，铁矿、重晶石、石灰石、白云岩、造型粘土储量居全省前列。镜铁山矿为大型矿床，保有储量4.63亿吨，年设计开采能力700万吨，其中：桦树沟铁矿保有储量3.08亿吨，设计年产铁矿石500万吨；黑沟矿区地质储量1.55亿吨，设计年产铁矿石200万吨。按年采700万吨计算，可实际利用60年。石灰石矿为大型矿床，保有储量9662.5万吨，年设计开采能力160万吨，可实际利用60年。冶金用白云岩为大型矿床，保有储量6169万吨，年设计开采能力20万吨，可实际利用300年。重晶石为桦树沟铁矿伴生矿床，保有储量1743.4万吨。随桦树沟铁矿开采，可利用40年。造型粘土矿为中型矿床，保有储量939.3万吨，年设计开采能力10万吨，可实际利用85年。
二、嘉峪关市经济发展中存在的主要问题
嘉峪关市是典型的工矿基地型城市，与酒钢的发展息息相关，酒钢要维持目前的发展水平，自有矿山仅能再维持40年左右，届时酒钢的生产将难以为继，嘉峪关市可持续发展是摆在面前急待解决的问题。
（一）资源面临枯竭，企业负担沉重
酒钢是我国“一五”建设的重点建设项目，是西北最大的钢铁联合企业，现有职工4.5万人，资产总额121亿元，形成从“采、选、烧”到“
铁、钢、材”
完整配套的生产体系和以钢铁产品为主的多元化经营格局，已形成年产铁矿石700万吨、石灰石120万吨、焦炭140万吨、生铁220万吨、钢230万吨、钢材210万吨、自备电厂总装机容量42.2万千瓦，产品达100多个品种的综合生产能力。“九五”期间，累计生产生铁748.6万吨，钢759.3万吨、材515.2万吨，5年累计完成工业增加值56.2亿元，上缴税金20.7亿元。
镜铁山矿是酒钢自有矿山基地，为大型深采铁矿。从资源分布上来看，虽然镜铁山铁矿储量有一定的优势，但资源保证程度很低，一是储量级别较低，可采储量比重小；二是矿石品质较差，Fe平均品位36.8%，矿石破碎严重，开采成本较高；三是自有资源的保证程度低，酒钢每年需从内蒙、澳大利亚调入大量的富铁矿石，来满足酒钢的冶炼需要。镜铁山铁矿是目前全国海拔最高、开采难度最大的深部贫铁矿，采矿成本高。桦树沟铁矿开采现已进入中期阶段，按年产500万吨计算，服务年限不足25年；黑沟铁矿开采处于建设期，按年采200万吨计算，服务年限仅40年左右，届时酒钢生产将难以维持，嘉峪关市将面临矿枯城衰的严峻形势。同时，由于历史原因，酒钢目前还承担着城区80%的供水（1995年以前嘉峪关市城区生活、生产用水100%依赖酒钢供给）、70%的供热、95%的供气、近2/3卫生清洁和垃圾清运任务；承担着部分办学校、托儿所、医院及社会治安、交通管理等工作，企业办社会从业人员达6000多人，直接支出1.5亿元，企业办社会负担较重。
（二）下岗失业人员较多，就业渠道窄，社会保障负担沉重
截止2002年底，全市共有下岗人员2.35万人，失业人员4563人，发放下岗职工基本生活费5640万元，发放失业救济金456万元，发放离退休养老金6435万元，发放城镇居民最低生活保障金230万元，涉及1530户，9300多人，占全市非农业人口的5.8%。
全市参加养老社会统筹的企业共185户，职工41929人，离退休人员1.11万人，覆盖面98%，其中国有企业48户，集体31户，私营企业29户，其它77户。参加失业保险统筹的单位有201户，职工5.2万人，失业保险覆盖面98.5%。参加基本医疗保险社会统筹的单位265户，人员6.45万人，其中：在职职工5.34万人，离退休人员1.11万人。
酒钢在岗职工2.16万人，纳入固定养老、失业保险、医疗保险、大额医保等社会保障的职工4.5万人，社保覆盖率为100%。据初步统计，目前全公司家庭月人均收入低于150元的有1100户，2980人；全公司生活困难职工约1.5万人，有下岗失业职工2万多人。
嘉峪关市的各项社会保障工作虽然有了一定进展，但面临的困难很多，包袱十分沉重。一是下岗职工基本生活保障资金供求矛盾突出，企业自筹资金不能及时到位，下岗职工基本生活费足额发放难度逐年增大。由于我市企业离退休人员在职比例较高，且退休人员逐年增多，养老金支付压力巨大。二是城乡就业形势严峻，由于近几年经济增长缓慢，城市失业率逐年攀升，酒钢已有2万多名职工下岗失业，加之城镇每年新增劳动力2000多人，劳动力供大于求矛盾日益尖锐，就业困难引发一些社会深层次的问题日渐突出，成为影响社会稳定的主要因素之一。
（三）可持续发展形势严峻
近年来，嘉峪关市在经济、环境可持续发展方面做了大量工作，取得一定成效，但仍存在一些比较突出的问题：一是结构性矛盾突出，产业结构单一，结构调整任务繁重，传统产业、初级产品、高耗低值产品比重大，高新技术产业、精（深）加工产品、高附加值产品比重小。由于历史原因和生产工艺的特殊性，废气、粉尘、废渣、尾矿的排放，对大气造成污染，环境保护和治理的投入十分有限。二是由于没有后备接替资源，受地域、环境、生产要素的制约，嘉峪关市传统产业的改造严重滞后，新兴产业的发展缓慢，城市将面临矿竭城衰的严峻形势。三是受生产要素的制约和资金短缺的影响，地方工业企业经济效益低下，发展后劲不足。四是经济效益长期被转移，自我发展能力严重不足。计划经济时期，酒钢长期处于有铁无钢的历史，效益被转移到下游产业和别的地区，资源型城市自身利益得不到应有的补偿。90年代末酒钢后续工程完成后，由于缺乏发展配套产品所需要的资金、技术、人才，无法从根本上摆脱先天不足造成高投入低产出的状况。
（四）建设资金严重短缺，制约全市经济发展
由于资源短缺，酒钢为了保持长期发展需要，逐年减少钢铁产量和铁矿石的开采量，致使嘉峪关市经济效益明显下滑，财政收入增幅不大，城区道路、供热、供水、供电、垃圾、污水等基础设施由于资金短缺，建设严重滞后，制约经济发展。环城路扩建工程，计划新建扩建城市二级主干道7条，总长24.48公里，工程概算投资24569万元，截止目前到位资金1500万元，开工建设道路3条；污水处理工程，工程概算投资9665.8万元，截止目前到位资金2200万元，资金缺口7465.8万元；集中供热工程，工程概算投资5232万元，截止目前到位资金2600万元，资金缺口2632万元；省级嘉峪关工业园区，工程概算投资9700万元，截止目前到位资金400万元，资金缺口9300万元，很难全面启动。嘉峪关机场改扩建项目，工程概算投资5000万元；垃圾处理场项目，工程概算投资1600万元，由于资金未落实，未能开工建设。
城区道路、供热、供水、供电、垃圾、污水等基础设施建设滞后，将严重影响城市第二、第三产业新的经济增长点培育和招商引资；飞机场建设滞后，不利于进一步扩大对外开放，不利于河西地区经济快速发展和城市经济转型。
三、嘉峪关市经济转型的总体思路和发展重点
进入新世纪，面临新形势，随着西部大开发战略的实施，随着酒钢可开采矿产资源的逐步减少，嘉峪关市面临的形势日益严峻，如何面对市场，迎接挑战，再创辉煌，走出资源型城市面对的制约和困境，是关系到嘉峪关市经济可持续发展的重大课题。为此，市委、市政府审时度势，抢抓机遇，结合市情，按照资源型城市可持续发展的要求，提出了经济转型的总体思路和发展重点。
（一）总体思路
根据嘉峪关在西陇海兰新线经济带甘肃段建设中的战略地位，我市确定了经济发展的总体思路：“依托酒钢、发展特色，立足区域、扩大开放，依靠科技、超常发展，努力把嘉峪关建设成为河西走廊最富活力的、经济社会环境协调发展的工业旅游现代化区域中心城市”。
（二）发展重点
嘉峪关市未来经济发展的重点是建设“五城三高”。五城：一是钢铁城。“十五”期间和到2010年，酒钢将坚持走“高起点、精产品、高质量、高效益”之路，以结构调整为主线，在适度发展规模的同时，通过淘汰落后工艺装备、配套建设和改组改造，加快产品结构调整和产品升级换代步伐，壮大钢铁主体，发展多元产业，实现结构优化，增强整体实力。重点完成炉卷工程、冷轧板带、碳钢薄板、热电改造、不锈钢工程等项目建设，形成以板、带为主导产品的产品结构体系，到“十五”末，形成年产铁210万吨、钢260万吨、材230万吨的综合生产能力，销售收入、利税和人均收入在“九五”末的基础上翻一番，再造一个新酒钢；地方工业重点围绕酒钢的新产品，依靠科技、依靠多种投资，上游搞配套、下游深加工，大力发展以卷材、板材、不锈钢制品为主的产业链和企业群，使省级嘉峪关工业园区尽快形成规模，提升地方工业的总量和质量，把嘉峪关建成全省重要的冶金材料基地，建成西北未来的不锈钢城。二是旅游城。以长城文化为核心，突出景区开发与基础设施建设、精品线路与精品景点培育、全民旅游全民办“三个发展重点”，充分发挥地缘优势和便利的交通条件，把旅游业作为经济发展的接替产业加快发展，加快旅游资源开发，启动悬壁长城-黑山峡丝绸之路风情、“七一”冰川探险、航空滑翔览胜、大漠越野休闲、讨赖峡谷探险以及速滑、蹦极等“软探险”和猎奇旅游等旅游项目，提高旅游景点的可进入性、可参与性和可观赏性，创造新的旅游品牌，努力把嘉峪关发展成国际旅游明星城。三是商贸城。充分发挥区位优势、历史优势和设施优势，坚定不移地实行名品名店经销、连锁超市经销和有规模有特色专业批发经销策略，重点培育和完善“一个商业中心、两大功能区、三条特色街、多种区域批发市场”的市场网络格局。即构筑迎宾路、新华路丁字型城市商业中心，完善批发经销市场、货运仓储加工市场两个城市功能区，培育文化娱乐休闲专业街、餐饮一条街和商业步行街三条特色街，建设建材、机动车、家具、副食加工、蔬菜果品、电子产品、工业品、旧货再造、牛羊交易、皮毛市场和小商品批发等区域性批发市场，构筑商贸流通半径辐射河西走廊及疆东、青西、蒙西、藏北的网络格局，把嘉峪关发展成河西最具集散能力的商贸城。四是数字城。进一步推进国民经济和社会发展各领域的信息化进程，大力推动电子政务、电子商务、网上教育等新兴服务业的发展，努力建设雄关数字城。五是戈壁明珠城。加强城市建设与管理，力争通过5—10年的努力，把嘉峪关建设成为城市环境优美、基础设施完善、生产要素聚集、科教文化发达、各项功能健全、经济繁荣、法制健全、以人为本的现代化城市，建成西陇海兰新线经济带上的明珠城。
三高：一是大力加强地企联合、地地联合、地方和科研单位联合，积极建立共融互补的协作体制，力争用5-10年时间，建成以基础工业为支撑、优势加工工业为支柱、高新技术工业为先导的河西走廊工业能量聚集高地。二是充分发挥嘉峪关移民城市以及周边大中型企业的人才聚集优势，积极创办综合性开放式大学，进一步扩大远程教育规模效益，并争取一些知名科研院所来嘉峪关合作共建科研开发基地、科研开发工作站或者建立其分支机构，进一步把嘉峪关发展成为河西走廊的人才聚集高地。三是通过进一步完善城市基础设施和加快生态环境建设步伐，尽快实现创建国家卫生城市和国家环保模范城市目标，把嘉峪关建成全省的人居环境质量高地。
四、嘉峪关市经济转型的对策建议
（一）制定资源型城市优惠扶持政策，加快经济转型步伐
资源型城市的发展固然受资源丰度和采掘程度制约，但与国家政策支持力度同样关系密切。因此，为了促进资源型城市的可持续发展，除自身加大工作力度外，还希望国家能够制定资源型城市优惠扶持政策，促进资源型城市的快速转型。
1.制定资源型城市结构调整优惠扶持政策。“十五”期间，嘉峪关市除继续全力支持酒钢的改革与发展外，要重点抓好地方工业和以旅游业为龙头的第三产业发展，提高第三产业在全市经济中所占比重，尽快实现全市经济均衡发展。地方工业重点抓好省级嘉峪关工业园区的建设步伐，新上一批围绕酒钢产品上游搞配套、下游深加工的工业项目，搞好地方现有企业的技术改造；旅游业重点搞好“七一”冰川、悬壁长城-黑山峡、魏晋墓、滑翔基地等旅游景区开发，开展多种旅游活动；商贸业重点建设建材、机动车、家具、副食加工、蔬菜果品、电子产品、工业品、旧货再造、牛羊交易、皮毛市场和小商品批发等区域性批发市场。建议一：国家从财政和政策上对嘉峪关市地方工业、旅游、商贸重点项目给予扶持，同时，在嘉峪关市布点一至两个国家直接投资的建设项目，拉动地方经济快速转型，促进产业结构调整。
2.制定资源型城市基础设施建设优惠扶持政策。嘉峪关市先有酒钢，后有市政，基础设施欠帐较多。近几年来，虽然嘉峪关市加大了基础设施建设步伐，但由于地方财政为吃饭财政，基础设施建设基本靠贷款，积累能力弱，城市供气、供热、供水、供电、污水处理、垃圾处理、城市道路改扩建、机场扩建等方面欠帐较多，供热、污水处理、道路改扩建等部分项目虽已开工建设，但由于资金缺口较大，建设缓慢；垃圾处理、供水扩建、供电等项目已具备开工条件，但由于资金筹集难度大，尚未开工建设；飞机场扩建项目前期工作已完成，但国家未予审批，交通的限制，对经济发展将产生极大的影响。建议二：国家对嘉峪关市城市供气、供热、供水、供电、污水处理、垃圾处理、城市道路改扩建、机场扩建等基础设施项目建设给予资金扶持，为我市经济转型提供强有力地支撑。
3.制定符合资源型城市实际的便于发展的财税政策。建议三：加大资源型城市税收地方留成比例，或将资源型城市的税收用财政转移支付办法返回用于产业经济转型。同时降低资源型企业税负，象建设东部经济特区那样对西部资源型城市给予一定的税收减免权，为资源型城市经济转型和发展积蓄后劲。
（二）扶持资源型城市支柱产业转型
嘉峪关市是一个以原材料工业为主的工矿型城市，冶金工业是嘉峪关工业经济的支柱，酒钢公司工业增加值占全市GDP的66.4%，其提供的利税占全市财政收入的比重接近70%，因此，发展壮大酒钢公司，全力解决企业面临的困难和问题，提高企业的经济效益，是关系到嘉峪关经济能否超常发展的至关重要的大问题。酒钢公司发展中目前主要存在以下几个方面的困难和问题：一是按照酒钢公司自备矿山目前的开采速度，矿山只能再维持40年，届时，酒钢的生产经营难以维继，我市将陷入生存困境。为避免这种被动局面的发生，酒钢只能减少现有矿山开采量，从周边地区购买矿石，延长自备矿山使用年限；二是工业增长方式还不适应市场竞争的要求。酒钢公司生产的多为初级产品，高附加值产品少，不能适应市场经济激烈竞争的要求。为解决上述困难和问题，提出如下建议：建议四：尽快开工建设镜铁山-天峻县铁路，把青海西部和西藏北部的铁矿、焦煤等资源运往酒钢，解决后续资源，保证酒钢的可持续发展，促进区域经济交流与合作。建议五：对酒钢产品结构调整的重点建设项目给予重点扶持。“十五”期间，酒钢将以结构调整为主线，在适度发展规模的同时，通过淘汰落后工艺装备、配套建设和改组改造，加快产品结构调整和升级换代步伐，新上不锈钢、碳钢薄板、热电改造等项目，使企业产品实现由碳钢向碳钢不锈钢并重转变，以多品种、精产品、高附加值的产品赢得市场。
（三）对嘉峪关市生态环境建设给予资金扶持
嘉峪关市地处戈壁，北临沙漠，植被稀少，干旱少雨，土地荒漠化面积达9.97万公顷，受荒漠化危害的耕地达1800公顷，占现有耕地面积的57.8%；受荒漠化危害的草场面积达3600公顷，占现有草场面积的92.4%，自然生态十分脆弱。工业污水及城市居民生活垃圾处理能力不够、水平不高，对本市和下游地区城乡居民生活影响大。沙尘暴等自然灾害活动频繁，给全市经济发展特别是农业生产带来较大的破坏。面对恶劣的生态环境，嘉峪关人民经过不懈的努力，连续开展了8个绿化年活动，植树种草，使建成区绿化覆盖率由4%提高到25.6%，增长了21.6个百分点；建设广场、水库，使全市生态环境得到较大改观。然而，由于相对恶劣的自然条件的制约，嘉峪关市生态环境建设的任务仍然十分艰巨。为此，我市编制上报了《生态环境保护与建设规划》，提出了安远沟水库、农村节水灌溉、水源地保护、防护林、城市及冶金厂区生态环境建设、防沙治沙、天然草场治理及封育禁牧围栏、垃圾处理、污水处理、酒钢厂区污染源综合治理等生态环境建设项目，总投资16.63亿元，由于资金落实难度大，只有安远沟水库、防护林、污水处理项目开工，其它项目尚未开工建设。建议六：对嘉峪关市生态环境建设项目给予国家专项资金支持。
