财政体制改革从民生切入 "人均"概念昭示理念转变 

2008-4-3

　　改革开放30年来，财政有了越来越多的收入，国家有了大把的外汇储备，货币太多甚至已经成为中国经济供需失衡的幕后推手。然而与此同时，教育、医疗、养老、环保……许多事情还处于缺乏足够财力而无法做到位的尴尬状态。如何推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益，已经成了一个需要动用足够智慧的难题。

　　财政体制改革从民生切入

    “未来五年，我要下决心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益。”国务院总理温家宝3月18日在十一届全国人大一次会议举行的记者见面会上，罕见地就财政体制改革的迫切性和目标指向作专门论述：“我们要推进财政体制改革，使公共财政更好地进行结构调整和促进经济发展方式的转变，更好地改善民生和改善生态环境。” [有感总理“让人民的钱为民谋利”]

    “人均”概念变迁昭示财政理念转变

    “近一两年来，我们在分析研究财政问题时使用的‘人均’概念，更多地是指总人口的人均概念。而过去一般是指财政供养人口。”财政部预算司地方处副处长蔡强在今年全国两会之前接受半月谈记者采访时说。

    “这应该不仅是财政服务对象的变化，更是一个财政理念的根本性变化吧？”半月谈记者问道。

    “是的。这一变化源于以公共财政为理念的财政改革。国家财政从以往主要以保障政府运转为主，转变为以公共服务、公共管理和宏观调控为主。民生等社会事业发展支出在财政支出中所占的比重越来越高了。” 蔡强说。 [公共财政与民生问题密切相关]

    近几年，我国财政收入规模连年大幅扩张，去年全国财政比年度预算超收7239亿元，其中中央财政超收4168亿元。在今年1月召开的上海市地方两会上，上海市政协委员邢普提交了一份提案，建议向全国人民每人发放1000元，让人民直接分享财政收入高增长的成果。这一提案引起社会热议。虽然这种简单化的方法并不符合公共财政的原则，但其内在的让人民共享发展成果的朴素理念还是得到了许多普通人的共鸣。

    事实上，打造以人为本的公共财政，已经成为财政系统一大发展方向和奋斗目标，“公共服务均等化”理念正通过大量真金白银的投入逐步落到实处。财政部统计数据显示，去年与2006年相比，我国教育、医疗卫生、环境保护等保障和改善民生方面的财政支出增长幅度都超过了50%。农村义务教育经费保障机制改革的全面实施，使包括780万名困难家庭寄宿生在内的1.5亿学生受益；新型农村合作医疗制度覆盖面扩大到全国86%的县（市、区），参合农民达7.3亿人；天然林保护、退耕还林、京津风沙源治理等林业重点生态工程得以实施，森林生态效益补偿基金政策进一步完善。这表明，我国财政支出结构正在逐步突破传统的、偏重于经济建设的供给模式，向投向公共服务和宏观调控为主要内容的新模式转换。

　　积极着手恢复县财政公共服务能力

    在我国，面向广大“三农”一线的县级财政，特别是不包括市辖区等在内的县财政长期困窘，基层公务员、教师工资拖欠，曾严重影响了基层政府的运转。由于基层财政运转难，尽管中央对“三农”的支出持续加大，“财政支出数千亿，农民受益毛毛雨”的现象却长期存在。2003年，按照最低的“收不抵支”标准，即把县一级所有财政收入、上级补助等算在一起，都满足不了“国标工资”（不包括地方性津贴补助等）发放标准的，有791个县，占全国县级单位相当大的比重。

    财政部于2005年推出的“三奖一补”政策，已经在短短3年时间“消灭”了财政困难县。蔡强介绍说，“三奖一补”是对地方县财政的一项激励约束机制，即“对财政困难县乡政府增加税收收入和省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予奖励，对县乡政府精简机构和人员给予奖励，对产粮大县给予奖励，对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助”。 [财政部拟改革中西部地方财政体制 缓解其困难]

    “三奖一补”政策将支持乡镇机构改革和扶持粮食产业相结合，把激励机制和转移支付相联系，消除了“上包保”、“下靠要”的思想，财政困难县的财政运行状况得到根本性改善。到2007年，保障不了政府基本运转的财政困难县彻底消失。

    但是，由于“三奖一补”最初的目标仅仅是“保运转”，县财政目前还刚刚挥别“食不果腹”时代，如何提供应有的公共服务这一难题还刚刚破题。“中央财政从2008年起将进一步完善‘三奖一补’激励约束机制，政策目标由‘保运转’向‘建立与县乡政府支出责任相匹配的财力保障机制’转变，今年预算中该项资金比2007年又增加了100亿。”蔡强说。

　　“有退有进”促使财政体制改革向民生发力

    “在政府为改善民生而可操用的诸多棋子中，财政是一枚分量最重的棋子。在政府为改善民生而需安排的诸多工作中，财政是不能不凸显的一条主线。”今年1月底在北京召开的《中国财政政策报告2007／2008》首发式暨“财政与民生”学术研讨会上，中国社科院财贸所副所长高培勇这样说。 [从五年公共财政支出看民生改善进程]

    事实上，诸多民生问题往往都可以解读为目前我国公共需求增长与基本公共产品短缺的矛盾。而日益突出的城乡差距、区域差距和社会阶层之间的差距，又与基本公共服务的不均等相关。如何让更多的财政资金投向公共服务领域，向农村倾斜，向社会事业发展的薄弱环节倾斜，向困难地区、困难群众倾斜，满足人们的公共需求，让人们共享改革发展成果？ [新华时评：财政“蛋糕”切分凸显民生为本]

    一是财政应逐步退出对竞争性领域的投资。全国人大代表、东北财经大学校长艾洪德指出，我国现有的财政供给范围和支出分配结构是由新中国成立初期的大财政、供给制发展而来的，一些本应由市场解决的问题被纳入财政分配范畴，财政支出几乎覆盖到整个社会生产与消费的各个方面，因此尽管国家每年的新增财力较多，但财政的支出压力并未减轻。

    二是形成以公共服务为导向的财政支出结构。财政部部长助理丁学东指出，财政改革与发展的基本导向，是通过合理的政府收支分配，尽可能低成本、高效率地提供公共产品和公共服务。财政部财科所所长贾康表示，公共财政在抓住基本民生这个层面的同时，更需要创新公共服务的提供机制。

    三是加快改革和完善现行财政转移支付制度。艾洪德表示，按照公共服务均等化的要求，财政转移支付的设计也应遵循两个基本原则：一是用一定的标准推进地方政府公共服务能力的均等化，使它们受到大致相当的激励；二是供给充足的资源，使最贫困的地方政府也有能力提供一定水平的基本公共服务。（记者许小）